周秋光+曾桂林

一、民国政府的慈善立法

1911年武昌起义爆发后，全国各地纷起响应，辛亥革命取得胜利。1912年元旦，中华民国南京临时政府成立，孙中山就任临时大总统。虽然此后政坛风云变幻，迭经北京政府、南京国民政府两个时期，但中国法律近代化进程却不曾中断，最终确立了“六法体系”。随着法律近代化进程的推进、立法水平的提高，民国政府亦着手进行慈善立法，运用法律手段来调整和解决慈善事业发展中的各种社会利益关系。

民国政府开展慈善立法，一个重要原因就是自然灾害频发，且兵灾连年，天灾人祸交相并至。据统计，1912—1948年，全国各地发生水灾7408次、旱灾5935次、虫灾1719次、雹灾1032次、疫病767次、风灾646次、还有震灾486次、冷冻灾害491次、其他灾害148次。也就是说，民国38年间，全国各地总共有16698县次发生一种或数种灾害，年均451县次，按民国时期县级行政区划的最大数（1947年为2246个）计算，每年约有1/4的国土遭遇各种灾害。而其极值年份，如1929年竟高达1051县，几占全国县数之半，灾民至少为7000万人。灾区广，难民多，光靠政府有限的财力进行救济，显然无济于事，只好寄望于社会各界广为劝募、捐赠巨款。这样，频发的灾荒在客观上为慈善组织提供了一个生存发展空间。由此，在官方救济之外，民间慈善组织也得以参与其中，积极济贫救难。民国时期，先后出现了中国红十字会、华洋义赈会、世界红卍字会等著名的全国性慈善团体，另有数以千计的地方性、区域性慈善公益组织。而各种慈善救济组织纷涌创设，冒滥募捐与侵吞善款也时有所闻，监管问题显得尤为迫切，这成为民国慈善立法的又一个动因。……