合作型信任：政府与第三部门合作关系的基础

2014-08-18李洪佳

陕西行政学院学报 2014年2期

李洪佳

摘要：进入21世纪后，随着社会事务的复杂化，政府与第三部门之间形成了密切的合作关系，通过相互合作来进行社会管理。合作是以信任为基础的，政府与第三部门合作也应以合作型信任为基础。合作型信任与契约型信任、习俗型信任相比更有利于政府与第三部门的合作。为此，通过建立公共承诺机制，构建平等的对话机制，完善制度体系以及培育相互信任的社会文化来构建合作型信任。

关键词：合作；合作型信任；政府；第三部门

中图分类号： C931.2 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）02-0026-04Cooperation Trust：the Foundation of the Collaboration

Relationship between the Third Sector and Government

LI Hong-jia

（School of law and Political Science Tianjin Foreign Studies University，Tianjin 300204， China）

Abstract： The relationship between government and the third sector is complex. Since the 21st century， the government has been cooperating with the third sector intimately to execute social management because of complicated social problem. The cooperation is based on cooperation trust. Cooperation trust which can prompt the cooperation is different from custom trust and contract trust. We can construct cooperation trust by establishing public promise mechanism， building equal conversation mechanism， perfecting institutional system and cultivating mutual-trust social culture.

Key words： cooperation； cooperation trust； government； the third sector

美国学者莱斯特萨拉蒙认为，当前“各国正置身于一场全球性的‘社团革命之中，历史将证明这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期世界的重要性。其结果是出现了一种全球性的第三部门，即数量众多的自我管理私人组织，它们不是致力于分配利润给股东或董事，而是在正式的国家机关之外追求公共目标”。[1] 随着第三部门的兴起，其承担了越来越多的社会管理职能，打破了传统的政府作为唯一的公共管理主体的局面。在有些领域，第三部门甚至比政府能更好地提供公共服务和公共物品。第三部门经常通过将自己与政府相对照来界定自己，从而形成了政府与第三部门之间错综复杂的关系。

一、关于政府与第三部门关系的两种观点

正是基于不同的理论基础，学者们对政府与第三部门之间的关系形成了两种不同的认识：竞争关系和合作关系。

（一）政府与第三部门之间是一种竞争关系

有些学者认为政府和第三部门之间存在着冲突，是一种竞争关系。政府职能的扩张必然是以牺牲第三部门为代价的，因为政府承担了很多原本可以由第三部门履行的社会功能。正如社会学家罗伯特·奈斯比特在他的《权力与社区》一书中所指出的，“第三部门与政府之间存在着固有的冲突，第三部门的弱化和现代世界中异化和失范现象的增多，主要责任在于政府”。[2]

政府和第三部门之间的竞争关系建立在市场失灵和政府失灵理论的基础上。市场失灵理论认为公共物品具有非排他性和非竞争性。它们一旦被生产出来，不管个人有没有为公共物品的生产做出贡献，都可以享用它，即存在着“搭便车”现象。如果通过市场机制来提供这些物品，必然会导致它们的供给不足。这为政府干预提供了主要依据。但政府因为其不可避免的固有缺陷，也可能会失灵。在民主社会中，政府只生产那些能够获得大多数选民支持的集体物品的种类和数量，这就不可避免地留下一些未被满足的需求。第三部门的存在可以满足这些少数的、未被满足的需要。由此可以推论出第三部门只会在市场失灵和政府失灵的地方介入并发挥作用。因此，政府与第三部门之间不会有合作，即使有一点点合作也不能被轻易地证明是正当的。

（二）政府与第三部门之间是一种合作关系

另外一些学者则认为政府与第三部门之间不是相互排斥的竞争关系，而是真诚的合作关系。正如萨德尔所说，“政府与非政府组织之间的关系并不是单方面的顺从与服从的关系，而是彼此相互依赖的关系，这是由于他们都掌握着某些重要的资源”。[3] 这种互利互补的合作关系可以有效地整合国家和社会资源，并在公共服务和公共物品的供给过程中把政府的民主决策程序与第三部门的灵活性、个性化的服务供给能力结合起来，从而使公共服务供给不仅保留了有利的竞争，还保留了多元主义，这有利于更佳的公共服务和产出。

政府和第三部门之间的合作关系是建立在志愿失灵理论基础上的。志愿失灵理论是萨拉蒙针对政府失灵和市场失灵理论提出的。这种理论认为第三部门不是因政府作为提供公共物品的机制有着固有的局限性而弥补“政府失灵”的派生性制度，它把这种观点倒过来，认为第三部门有着固有的缺陷，把政府看作是对第三部门的固有缺陷所导致的“志愿失灵”而作出回应的派生性制度。政府可以利用他的优势来弥补志愿失灵，通过与政府间的合作，第三部门可以克服慈善供给不足、特殊化和业余化等问题，并且通过民主政治程序来防止慈善服务方面的家长作风；同时政府也可以利用第三部门来弥补在公共服务上的缺失与困境，从而更好地提供公共物品和公共服务。正是因为第三部门和政府在各自功能上的优势和不足，二者才需要相互依赖和合作。

政府和第三部门之间究竟是一种竞争关系还是合作关系？现实很好地把答案呈现在我们面前。进入21世纪以后，政府一方面面临着财务危机，另一方面公众对公共服务的需求也越来越具有多样化。政府在其正式边界之内已经无法拥有全部关键资源来满足公民的需要。为了及时回应公民的个性化的需求并满足公民的需要，政府需要打破自己在公共服务提供方面的垄断地位，寻求与其他部门的合作。第三部门因为其具有相当的程度的灵活性，专业知识以及志愿者劳动和资源，成为政府在寻求公共服务的合作伙伴的不二选择。

二、合作型信任：政府与第三部门合作的基础

既然政府与第三部门之间是一种合作关系，那么如何来强化这种合作？信任和合作之间是一种共生的关系。强化政府与第三部门之间的合作应建立在双方相互信任的基础之上。沃伦在《民主与信任》一书中曾经对信任在社会治理过程中的重要作用给予了很好的阐述。“当其他手段——尤其是国家通过惩罚性规则进行管理以及市场的无意识的协调——完成必要的和适宜的社会工作受其能力限制时，信任就能充当令人满意的社会协调手段。一个能够促进牢固信任关系的社会，也很可能是这样一个社会，它能够给予更少的管理和更多的自由，能够应付更多的意外事件，激发其公民的活力和创造性，限制以规则为基础的协调手段的低效率，并提供更强的生存安全感和满足感”。[4] 因此，政府与第三部门之间的有效互动应以信任为基础，信任有利于双方的合作关系得以形成并继续。

但是信任根据不同的标准可以划分为不同的类型。张康之教授根据人类社会发展的三种形态——农业社会、工业社会和后工业社会，提出了分别与这三种社会相对应的习俗型信任、契约型信任和合作型信任。[5] 那么政府与第三部门之间应建立一种什么样的信任关系？我们这里借鉴张康之教授对信任类型的划分，认为政府与第三部门之间应是一种合作型信任。合作型信任是政府与第三部门之间合作的核心机制，就像价格机制之于市场，行政命令机制之于等级体制一样。合作型信任不仅能使政府与第三部门认识到彼此的真实需要，而且合作型信任“没有工具主义动机的迹象，合作意愿的变化既可以反映对他人的道德责任感，也可以反映人们的一种信心，即相信与之共处一个社会关系的他人更可能对合作做出回报”。[6] 合作型信任不同于习俗型信任和契约型信任。习俗型信任主要存在于组织化程度较低的农业社会和熟人社会之中。在农业社会和熟人社会中，人与人之间的交往只能依靠通过血缘、亲密关系形成的习俗型信任。建立在习俗型信任关系基础上的合作是人们为了一种临时目的结合在一起的松散的低层次的合作。正如罗伯特·D·帕特南所说的“信任社会资本的匮乏将使人们相互产生怀疑和不合作的态度，也难以对他人的行为进行正常的预测和期待，‘信任半径会越来越小，甚至仅局限于家庭、朋友或熟人的狭小圈子内。因而公共生活中的诚实与合作水平就会十分低下，进而滋生裙带关系，造成社会上贪污腐化的泛滥”。[7] 契约型信任是随着工业社会的发展而出现的一种积极的不信任形式。契约型信任具有工具理性的特点，是一种为了实现自身利益而通关算计、怀疑而达成的、外在于人的信任关系。无论是习俗型信任还是契约型信任都不能保证人们之间形成一种稳定的合作关系。合作呼唤一种新的信任类型即合作型信任。如果说习俗型信任与农业社会相对应，契约型信任与工业社会相对应，那么后工业社会需要合作型信任。

三、合作型信任对政府与第三部门合作的重要意义

（一）合作型信任有利于政府与第三部门的合作

正如前文所述，习俗型信任主要存在于熟人社会，其目的是为了满足人们的情感需要。因此，习俗型信任是非常脆弱的；契约型信任的前提是不信任。但合作双方为了实现自身利益的最大化又不得不在一定程度上信任对方。因此，契约型信任是一种积极的不信任，其具有工具理性的特点，合作仅仅被看作是实现利益的工具。合作型信任是一种“预先承诺”装置，依靠它，政府与第三部门能克服各自有限理性的先天不足并约束各自的不合理要求，从而使双方在相互尊重对方利益的基础上，调整各自的行为，采取合作行动实现共同利益。正如唐斯所说：“任何组织的最初形成都是为了实现一定目的的。如果不对从事不同任务的许多个体的工作进行协调，目的是不可能实现的。这意味着组织的每一个成员都必须愿意调整自己的行为以与其他成员的行为相互协调”。[8] 如果说在习俗型信任基础上产生的是互助行为（co-operation），在契约型信任基础上产生的是协作行为（coordination），那么正在生成的合作行为（collaboration）显然是要以合作型信任为前提的。澳大利学者Head在他的Assessing Network-based Collaboration这篇文章中认为合作分为三个阶段。第一个阶段是co-operation，在这一阶段，合作的任务是目标导向的、短期的，参与是自发、自愿的，参与者仍保持他们独立的身份，类似于基于习俗型信任产生的合作；第二阶段是coordination，在这一阶段，合作基于共同作出的中期工作计划，之前的合作关系对这一阶段的合作有很大的影响，类似于本文的基于契约型信任而产生的合作；最后一个阶段是collaboration，这一阶段的合作是最高层次的合作，类似于本文所提的基于合作型信任而产生的合作。因此，合作型信任有利于政府与第三部门之间的合作，而且这种合作是一种发自内心的自觉自愿的行为。

（二）合作型信任有利于加强政府的合法性

合法性是社会成员在一定的价值信仰的基础上，对政府政治统治的一种认同。合法性危机是由于“履行政府计划的各项任务，使失去政治意义的公共领域的结构受到怀疑，从而使确保生产资料私人占有的形式民主受到怀疑”而造成的。[8] 合法性危机主要表现在两个方面：一是政府政治统治正当性的缺失和政府管理效能的低下；二是社会成员的普遍的“政治冷漠”。一方面，随着社会经济的发展和公民参政议政的意识不断加强，人们参与公共事务的热情不断提高；另一方面，公民的自主性不断提高，对政府的依赖正在不断地减弱。在这样的背景下，满足公民的需要成为政府获得合法性的主要途径，而不是农业社会的“君权神授”抑或是工业社会的法律条文。合作型信任不仅可以满足社会的需求，还可以满足公众的需要，而且还内含有一定的情感因素在里面，因而有利于加强政府的合法性。

（三）合作型信任有利于保持第三部门的独立性

在共同行动中，人们必须保持自己的独立性和自主性，只有建立在人的独立性和自主性基础上的共同行动，才是他的自我确证，才是对于他的自我实现有意义的行动。否则，就会像以往世代中所出现的那种共同行动一样，人被裹挟于其中而失去自我。[9]129虽然与政府相比，第三部门有着自己独特的目标和使命，并希望通过自主的自我管理、自我决定而独立于政府控制。但对于各种不同类型的第三部门而言，要想实现组织使命，必须得到政府的支持。而且第三部门的独立性要服从于政府对社会公平的要求。对于解决第三部门的独立性和政府控制之间的张力关系，合作型信任能够发挥关键的作用。合作型信任的产生需要一定的条件，只有当人们的平等及其他条件具备了的时候，才会出现合作型信任和生成信任关系。否则，所经营出来的都只能是信任的假象和信任的异化形态——信赖。[10] 所以合作型信任要求把政府和第三部门看成是处于平等地位的伙伴关系，他们之间是一种相互依赖的关系而不是控制与被控制的关系。他们之间通过相互协商达成了用来指导他们行动的有意义的、一致的标准，从而既保证了第三部门的独立性又在一定程度上维持了社会的公平性。

（四）合作型信任有利于维持合作的灵活性

政府与第三部门的合作需要维持一定的灵活性，因为随着社会事务的复杂化程度越来越高，政府与第三部门的合作经常要面对一些难以预料的情况。这就需要赋予合作一定的灵活性来有效地解决问题。习俗型信任主要从属于习俗的规范和满足于习俗的需要，信任与习俗是一体化的。习俗是人类文明经过长期的历史发展积淀下来的，虽然是不成文的，但有着严格的约束作用而且一般不会轻易改变。基于习俗型信任的合作要求合作双方的行为受习俗的严格的限制从而保持与习俗的一致性。契约型信任与习俗型信任相似，都强调对合作双方的约束。只不过契约型信任通过订立契约的形式，以成文的契约条款对合作双方的行为进行明确地规定，把人掩藏在契约以及维护契约的规则背后。任何一方违反契约的行为都会受到处罚。“任何抽象的规范都不可能完全决定一项具体的判决或一种具体的行为步骤”。[12] 无论是习俗还是契约都对合作双方的权利和义务有着先导的限定，而忽视了环境的改化。因此，基于这两种信任的合作比较僵化。合作型信任与习俗型信任、契约型信任不同，合作型信任基于人们发自内心的自愿合作的基础上。这种信任要求合作双方在遇到问题的时候不是去照搬习俗或契约，而是通过相互协商来灵活地解决问题。

（五）合作型信任可以减少政府与第三部门之间的交易成本

交易成本是指人们为了达成交易并进行合作所支付的成本。习俗型信任是建立在熟人社会中的，是对“圈外人”的一种明显的不信任。依据习俗型信任对陌生人关系和熟人社会的界定，政府与第三部门的关系是一种陌生人关系，陌生人之间的交往必然会充满着怀疑和不信任。契约型信任是一种积极的不信任，基于这种信任的合作双方都是以各自利益的最大化为首要目标的，以各自利益的最大化为首要目标。这种合作必然会充满着投机行为。无论是不确定性还是投机行为都是威廉姆森所认为的交易成本的来源。而合作型信任是建立在双方相互理解、相互尊重的基础上的，这种信任可以使合作双方之间的信息沟通更有效并且在合作双方之间形成一种自我监督和约束的机制，从而既减少了信息交流和沟通的成本，而且还可以减少监督成本。因此，合作型信任可以减少政府与第三部门之间的交易成本。

四、构建合作型信任的路径

（一）建立政府与第三部门之间的公共承诺机制

公共承诺是合作治理中合作主体基于维护和促进公共利益的目的，为促进多元主体合作，对社会作出的以合作的姿态承担公共责任的表示，是合作治理中的重要机制。[13] 在人们的交往中注重承诺和承诺的兑现，会加深人与人之间的信任关系。公共承诺的兑现会产生阶段性的合作成果从而使合作的双方会看到彼此为公共利益做出的贡献，以及对合作的真诚态度，使合作的主体对彼此作出肯定的评价。这有利于提高合作主体之间的信任度，并为未来的进一步合作打下基础。

（二）构建政府与第三部门之间平等的对话机制

合作型信任的前提是要求把合作双方看成自由和平等的主体，而不是认为政府是高高在上的，从而打破了传统的政府在公共事务中的垄断话语权。平等的主体关系要求在合作的过程中建立自由、平等的对话机制，通过相互协商达致公共利益。这一方面要求政府摒弃过去依靠权威进行管理的行政手段，另一方面第三部门也应完善自己的内部治理机制和自律机制，使自己处于与政府平等的地位，而不是唯政府是瞻。只要各参与主体有一定的途径来表达自己的政策建议和意见并对其加以解释，同时对方可以以一种平等的身份对建议进行辩论和论证，那么双方之间就可以建立牢固的信任关系。

（三）完善制度体系

制度具有稳定性、可靠性和长期性的特点，并能降低交易成本，从而把阻碍合作进行的因素降低到最小的程度。无论是政府还是第三部门都应该重视制度在信任机制建立方面的作用。人的行为虽然都有一定的自我目的，但都是发生在一定的社会交往关系中，在追求自我目的的过程中势必会影响到其他人，即存在着行为的外部性。按照公共选择学派的观点，外部性的存在需要政府的干预。政府应通过其掌握的公共权力为社会管理中的各参与主体提供必要的法律规范，来约束各行为主体的行为，从而维持一个规范、有序、诚信的制度环境。正如美国印第安纳大学帕克赫博士所认为的，制度可以通过中间机制来产生信任，如合作伙伴自愿地通过某种活动或方式自我设限，向对方表示诚意；还有制度安排可以通过有预见性的时候惩罚措施来减少采取机会主义的潜在收益，从而产生信任。[14]

（四）培育相互信任的道德文化

通过制度而建立起来的信任是一种间接的信任，制度是产生信任的中介。这种信任对维持合作是必要的，但却是不充分的。真正的信任是根源于道德，是人持续的道德行为把人们之间的交往关系转化为信任关系。[15] 只有道德才能在合作主体间建立起真正的信任。正如福山指出的，“虽然契约和自我利益对群体成员的联署相当重要，可是效能最高的组织却是那些享有共通伦理价值观的社团，这类社团并不需要严谨的契约和法律条文来规范成员之间的关系，原因是先天的道德共识已经赋予社团成员相互信任的基础”。[16] 因此，政府与第三部门之间合作型信任的构建应在全社会培育相互信任的道德文化。道德是维持合作的最有效的力量，只有道德才能在行为主体间建立起真正的信任关系。道德文化的培育需要教育的帮助。“教育可能是政治文化变革的最重要的源泉，它将会使人们变得适合于新的政治社会和政治行为模式的进程”。[17] 道德文化的培育还需要加大对违信行为的惩罚力度，通过加大对违信行为的处罚力度，人们自觉地把守信作为自己的道德标准，从而在全社会形成了相互信任的社会文化。

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