谷文

作为一个财政人，对于棚户区改造这件事，可能并不陌生。

就像任何一个政府性项目都需要财政部门来筹集资金一样，棚户区改造项目也并不例外。

说一句不太好听，但却是实情的话：几乎所有能涉及到“政府行为”的项目，通常所有的人注意点都在于盖了多少楼，修了多少路，为百姓谋了多少福利，创造了多少GDP，有什么样的社会价值……

但在这些之前，我们无法回避的一个问题是：这些“福利”，都需要地方财政和中央财政的真金白银。

几年前曾经有这么一个说法：民生财政是个筐，什么都往里面装。在这里笔者并不是想对民生财政这一概念发表什么看法，而这确实证明了，我们在许多政策落地之时，并没有想到那么多、那么细致。“出成果，见成效”的想法，还是在我们的思想里根深蒂固。

这是一种顽疾。而棚户区改造项目由于涉及面太广，项目太复杂等等原因，即使是在一些财政研究机构内部，也很难说清楚。

但好在从一开始，我们就并未想过把这件庞大而沉重的事件论述的面面俱到。我们只是和许多人一样好奇，因此笔者模拟了“人生的三大根本问题”来对这件事发问：棚户区改造中由谁来负担这笔“沉重的”责任？钱从哪来？花到哪去？

谁是“财主”

对于地方政府来说，造一栋房子，或者造一座城，从来都不是什么难事。

问题在于这笔钱由谁来出。

而这是一个从时间节点上都很模糊的政策。从2005年开始，在东北三省实施振兴战略中相继开展了大规模的棚户区改造工程。这是新中国建国以来东北最为庞大的安居工程，计划利用3至5年时间，让200多万居民全部迁入新居。截止2008年，包括棚户区在内有大约1.5亿平方米危房亟待改造。根据住房城乡建设部规划，我国将从2009年开始，对国内煤炭采空区、林场、农垦及华侨农场中的棚户区进行大规模的改造。

这是资料上的介绍。其实我们通常都遗忘了一个问题：什么是棚户区？

首都经济贸易大学城市规划系主任张跃庆教授表示，对于棚户区改造工程的理解，许多人存在着一个根本性的错误：它根本不是一个可以一蹴而就的工程。

他表示，城市的规划和发展是一个不可逆的线性过程。从有村落开始，随着科技的发展，人口的增加，需求的改变等原因，原建的一些房屋设施都会成为建设新城市的阻碍，这也就形成了所谓的“棚户区”。

“比如说一个城市，原来都是土房，现在改砖瓦房了，土房就是棚户区。再改四合院了，砖瓦房就是棚户区。改六层板楼了，四合院就是棚户区。改高层建筑了，这六层板楼它就是棚户区。”他表示，这只是一个比喻，一般来说只有隔代建筑才会成为棚户区，“一群高层建筑里立一批平房，简略的描述就是这个意思。但并不是说高层建筑就是城市规划的终极形态，你能明白么？”

所以对于城市建设来说，“它只是描述城市建设中的一个正常操作手段的专有名词而已。无所谓谁来做，而是一个必须做的工作。”

如果说这些都是棚户区改造工作中的理论问题，那么从资金层面来说，可能存在的问题就更多。从历史上来看，这笔钱的绝大部分均由中央政府“开国库以赈济地方”，纵观明清两代对当初所谓“贫户区”的改造方案，均为皇上直接下旨由户部（相当于今天的财政部）拨银，极小部分由府库或者县库承担。而当地乡绅也会负担其中的一部分辅助工作，例如开粥棚赈济贫民，冬舍棉夏舍单等做法。

而这种拨付之法基于一个前提，当年的财政收入绝大多数上缴中央财政。而现在虽然不能说是“绝大多数”财政资金上缴中央，但大部分财政收入是被中央财政拿走的。2013年12月26日，中国政府网发布消息，中央财政积极贯彻落实《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》有关要求，大力支持各地棚户区改造工作，在资金补助方面，2013年共下达棚户区改造及配套基础设施建设资金约723亿元，比2012年增加59亿元，增长8.8%。

而地方财政需要多少钱呢？据记者采访得到的消息，一个中等城市需要的棚户区改造资金通常高达上百亿，资源枯竭型城市和人员密集型城市则需要的更多。中央财政的这笔钱，显然远远不够。改造棚户区的资金，按照我们本期对于各地方的了解，多数还是来源于财政资金。从细节上来看，这笔钱多数来说都是“挪”出来的。例如河北省一些地区就从城市维护建设税、城镇公用事业附加、城市基础设施配套费中，按规定安排一定资金用于符合条件的棚户区改造项目；还有的从国有资本经营预算中适当安排部分资金用于国有企业棚户区改造。

这种财政范畴的技术类操作其实都无可厚非，但也集中反映出了棚户区改造的一个资金上的问题：这些资金来源无论是从什么渠道，实际上都是占用了当年预算资金的一部分。我们在本期专题中也与地方财政探讨过是否可以通过利用社会资本甚至民间资本来减轻棚户区改造资金的压力，但得到的反馈并不理想。地方财政普遍反映，国开行的贷款等只能作为辅助作用，而引入商业地产开发方式等，现在来说既没有一个成熟的投入产出机制，也没有成熟的，可借鉴的一种投资模式。

从哪来，到哪去

这句话有两层含义：第一，这些棚户区中的人是从哪来的，又将到哪里去生活？第二，改造这些棚户区的资金从何而来？又花到哪里去？

这两个问题看似容易，其实都不太好解答。

就第一个问题而言，本期采访到的一些市县就有不同的看法。从节省规划成本和搬迁成本的角度来看，原地改造是最为节省资源的一种办法。尤其是在现在依然有许多居民有落叶归根，“破家值万贯”的思想在，原地改造显然要减少许多工作量。

但在一些工矿类棚户区看来，这种做法对于居民来说隐患重重。不说棚户区的配套设施建设情况远差于新城区，在一些煤矿浸水地区、石油钻探地区，也有居住安全方面的风险。因此一些地区也建议棚户区居民异地搬迁。从长远角度看，这其实也是一种相对科学的方式。但在城市规划方面，如果没有事先对于搬迁地的长期规划（我国的大部分城市均无此规划），异地搬迁涉及到重新划地等问题，而原有用地更因为安全等问题极难置换，所需的项目资金投入要远高于原地重建。

那么我们来看第二个问题。我们上面已经说明了这笔钱是从何而来的，但这笔钱究竟花到哪里去了呢？在本期采访中我们发现，其中隐藏着许多巨大的隐患。不少财政厅局工作人员均表示，这笔钱在拨付下去之后，一般来说均没有一个完整的，可追溯的资金绩效方案。这笔“唐僧肉”究竟有没有被哪个“妖怪”吃掉，他们也表示无能为力。

因此，虽然棚户区改造是一个由来已久的话题，但我们对其细节方面的了解和探索，还停留在探索和“摸着石头过河”的阶段。很多东西都不甚明朗。

何谓“辽宁模式”？

1

土地划拨，以商补住。采取土地划拨和出让相结合的土地供应方式，并把土地出让所获土地收益用以支持棚户区改造项目，另外，在新建回迁小区内安排部分商业开发用地，完善棚改新区商业和公共服务功能，同时筹集资金反哺棚改新区建设。

2

市场运作，确权于民。辽宁省棚户区改造坚持因地制宜，在加强政府调控的同时，发挥市场机制配置土地资源的基础性作用，确保棚户区土地的高效开发。

3

政府主导、市场运作的辽宁棚改实施了一系列让利于民的做法。

辽宁棚户区改造在土地供给、开发、安置等方面都有相应的土地政策，保障棚改的顺利进行。辽宁棚改后，接近97%的居民都拥有了完全产权住房，户均居住面积增加到改造后的56.6平方米。因此，用“土地红利”圆低收入者的住房梦，政府让“利”于民是前提，运用政府主导、市场运作的灵活土地运作模式是关键，统筹规划土地资源是保障，保障民权为本是低收入住区治理的核心价值。

始于2005年的辽宁棚改，创造了“政府主导，市场运作”的改造模式。

辽宁棚改可以概括为五点：

第一，坚持“以民为本，全面、系统、可持续”的思想与方法，围绕让居民“住得进、住得好、住得稳”，使发展的成果惠及最广大群众。

第二，采取“政府主导，市场运作”的体制机制。

第三，采取“顶层设计，统筹兼顾”的战略与规划。把棚改纳入城市经济、社会、环境、空间、土地发展规划，协调与城市发展转型的关系，打破贫困的空间集聚。

第四，采取“综合配套，利民长效”的制度与政策。

第五，采取“规范有序，人本自治”的管理与服务。

辽宁棚改成功的核心在于认为棚户区改造不是单纯问题，而是综合概念。棚改不仅为棚户区居民“盖房子”，更给他们各种就业和创业的支持，培育家庭创业和创富的能力。

棚户区改造的资金来源主要有财政、信贷、民资、债券及企业和公众自筹等渠道。今年，国务院常务会议曾专门讨论相关议题。但被视为稳增长、守底线关键的棚户区改造项目，目前仍然普遍受限于融资渠道，仅有财政部和国开行公布了今年支持棚户区改造的资金数额。

“辽宁模式”其实是一种“政府资金引导，市场、社会、个人多元渠道相结合的市场化融资”模式。其中“政府渠道”包括政府直接的预算安排，政府出让转让费的减免、税费优惠，政策性和商业性贷款补贴等；“市场渠道”包括从金融市场融资，如银行信贷、基金、发行债券和通过股票上市融资等；“社会渠道”包括企业、非政府组织、法人和自然人等营利性和非营利性投资，需要政府制定相关激励政策；“个人渠道”要充分调动棚改家庭及其亲友和邻里的积极性，根据家庭收入和社会关系状况，通过最大限度缴纳住房首付款和按揭贷款方式解决部分资金问题。