梁发芾

今年中央一号文件提出，在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。这个政策被解读为农地“三权分离”。

三农问题的症结之一是农村土地制度。百年来中国的三农问题，大概就是围绕着土地制度而展开的。从打土豪分田地、土改、集体化、承包经营制，到今天的“三权分离”，围绕农地问题，差不多绕了一个大圈。如果彻底实现农地私有化，则这个圈就完全画圆了。现在，集体所有制不变，则此圈尚留下一个豁口，此豁口给以后的农村土地改革留下空间。

中国历史上的土地制度，有相当长的时间，是王有或国有的。人人耳熟能详的那句“普天之下，莫非王土”的诗句，说的就是这事。当然，即使是国有制，王有制，或者皇有制，都是说所有权归国家或君主，但在告别农奴制后，国家土地的经营权一直是由广大农民拥有的，只是这种经营权的大小和独立程度，每每不同。这个本来不难理解，因为无论国王还是皇帝或者国家机构，并不能亲自去耕种土地。国家或君主总是将土地分给或授给农民耕种，由农民缴纳租税实现君主或国家的土地所有权收益。在南北朝时期，隋唐时期，都有大规模的授田制、均田制实行。从国家得到土地的农民，拥有的是经营权，而不是所有权。有的土地还可以传给子孙继续经营，这样的田叫做永业田；有的则在本人去世后还给国家，这样的田地叫做口分田。不同的名目后面，是不同的经营权权利。即使不能拥有完全的所有权，拥有的仅仅是可以经营的土地，对于农民来说也是非常有益的。

在唐朝中期实行两税法，尤其宋朝明确不立田制后，这样的授田、均田等制度就不再实行，国家承认土地私人所有，不过需要给国家缴纳土地税，或者叫做田赋。国家仍然拥有数量不少的官地，但是整个社会总的来说是土地私有，国家也正式承认并保护。

三十多年前承包经营制大致是历史上授田制的一次回光返照。为什么在中断一千年后，又来一次南北朝和隋唐时曾经实行的授田制呢？虽然说来话长，但根本的原因是，上世纪自从土地改革后，农民的土地被集体化了，这种集体所有和历史上的国家所有其实并无什么本质的差别。集体所有制下，农民的土地私有权和经营权都不存在了，农民的土地权益完全被剥夺，农民生产积极性大为受挫。这种情况下，国家只好重新将土地分给农民，由农民承包经营。当然，此次分田，和历史上一样，是只给农民承包经营权，并不给所有权。

历史告诉我们，对于农民来说，土地经营权往往与所有权一样重要。

此次中央一号文件并没有在农地所有权上有任何改革，这个是可想而知的，因为此种改动非常敏感，涉及对《宪法》的改动，需要启动修宪程序。在农地所有权不动的前提下，此次改革把承包权和经营权从所有权中分离出来，给予更大的独立性，并予以保障。可以说，此项改革也是一种进步。

其实，从历史上考察，农地所有权与经营权分离不但是普遍的，而且在长期的探索中 ，农地经营权从所有权中分离出来，独立成为一项与所有权相并的权利，是中国历史上土地制度的一大特色。这被叫做“永佃权”或“永佣制”。从字面上也可以看出，这种权利或者制度，是租佃地主土地的佃户，获得永久的独立的租佃权利，不受地主支配干涉。而且这种权利可以继承，可以转租，甚至进入土地经营权市场自由交易转让。在永佃制下，土地所有权与经营权被分离开来，所有权被称为田底权，又叫田骨权，经营权叫做田面权，又叫田皮权。

按照研究中国土地制度史的专家美国学者赵冈的研究，田底权与田面权分离的永佃制有三个来源。它们分别是：一是押租制，二是佃户参与开垦改良土地，使土地增值得到的回报，三是典卖时保留经营权。

所谓押租制，是佃户租佃土地时，要给地主缴纳数量不菲的押金，防止佃户欠租；在佃户退佃的时候，地主要退还押金。但因为押金数量不菲，地主或许一时无钱可退，佃户可能由此获得永久租佃权甚至向他人的转租权。另外，向地主缴纳的高额押金并无利息，地主可以以此无息资金进行投资经营。作为补偿，地主可能在地租的数量上予以让步，使佃户获得更大的佃权，久而久之得到独立的经营权。

永佃权的第二种来源是佃户参与土地的开发和改良，使土地生产力提高。佃户的投入得到认可和回报，以“粪肥银”等形式予以承认，形成永佃权。乾隆七年，甘肃巡抚黄廷桂就向朝廷上疏，说：“立有不许夺佃团约者，准原佃子孙，永远承耕。业主不得无故撤佃。佃户有意抗租至三年以后者，准告官驱逐，田归业主。其偶有逋欠，止许控追租粮，不准藉词夺佃。若业主将田别售，令将原垦佃户姓名并租粮数目，契内一一注明，悉仍其旧。业主或欲自种，应合计原地肥瘠，业佃均分，报官执业。”按这个奏疏的建议，获得“不许夺佃”经营权的佃户不能随便被地主撤换；佃户具有永久经营权；地主可以将自己的土地所有权出售，但不影响佃户的经营权。

永佃权的第三种来源，主要是地主在出售自己土地所有权的时候，特意保留经营权。就是说，地主可以将自己的土地所有权卖掉，但是耕种经营权仍然保留在自己手上。这样，土地的所有权与经营权也就自然而然地分离了。

土地所有权与经营权分离，享有田底权的地主，其权利就是坐收地租，他向佃户收租，并向国家纳税。当然，他也可以将他的这种权利转让或出售。他出售他的所有权的时候，原佃户仍然继续耕种，不过是更换一个交租对象而已。享有田面权的佃户，他同样既可能自己亲自耕种，也可能转手出租，形成二地主甚至三地主。他从承租他的土地经营权的人那儿收取地租，这种地租叫做“小租”，他将一部分交给拥有田底权的地主，这个地租叫做“大租”。一般来说，小租肯定要比大租多，他才可以坐地赚取差额部分。他也可以将他的经营权出售，并不受地主田底权的影响。购得新的田面权的人，继续向拥有田底权的地主交租即可。

田面权与田底权的分离，所有权与经营权的分离，是在土地所有者和经营者之间分割土地利益，其后果是逐步弱化了地主，使其地位下降并边缘化。在中国历史上，土地兼并带来农民失地问题，但通过所有权与经营权的分离，失去土地所有权的农民，通过获得经营权而在一定程度上改变其不利地位。购得经营权毕竟比购得包括所有权和经营权在内的完全所有权要廉价，农民往往能够负担。而且，地主不能亲自经营土地的现实状况，也有利于土地所有权与经营权的分离。

通过对历史的回顾，可以看出 ，今天，中央一号文件要求的农地三权分离，一定程度上是历史上农地所有权与经营权分离的承袭。不过，与历史不同的是，今天农地权利中不但有所有权，经营权，还多出一个承包权。承包权的存在，是今天的新特点。

农地承包权是历史的产物。承包权是当年农村改革时赋予农民的一项权利，国家通过赋予农民承包权，将集体所有的土地的经营权分配给农民。这一小小的变动，带来农村翻天覆地的变革。承包权是农民一项重要的土地权益。今天的农村土地制度改革，必须以首先承认农民的承包权为前提。土地经营权流转和交易，只能是与承包人协商进行，而不是绕开承包人与农地所有权人的集体组织进行协商。绕开农民承包人而直接与土地所有人的集体组织进行谈判协商，强迫农民承包人进行土地流转交易，从根本上侵害了农民承包人的权利。只有在承认农民的既存的承包权，尊重拥有承包权的农民对土地经营权的处分权 ，农地三权分离才有意义。根本来说，农地三权分离是对农地集体所有权的一种弱化和限制。只有将集体所有权弱化了，农民的承包权和经营权才能得到强化。

（作者系财经评论员）