余远山

土地财政，一个地方财政人不愿提起，媒体穷追不舍，政府讳莫如深的词汇。

这个词其实没那么深奥：土地财政，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于公共财政预算外收入，又叫第二财政。

但有意思的是，并没有“第一财政”这个定义。所谓“第一财政”，我们根据第二财政给它的延伸定义，也就是“正常的、健康发展的地方财政”。

那么，如何回归？笔者认为，土地财政虽然还远远谈不上“末路”一说，但最终它会以不同的路径、不同的方式回归到正常的轨道上来。基于此，至少有三种土地财政的“解法”：政策回归，被动回归和主动回归。

第一种解法：政策回归

所谓政策回归，即地方政府主官的政绩与GDP尤其是财政收入完全脱钩。

这是一个说起来容易，但做起来极难的工作。我们往前看十年，2003年媒体即报道，绿色GDP体系正在国家统计局与环保总局的联合攻关之中，出台后的绿色GDP核算体系将与现行的干部考核体系挂钩。绿色GDP核算制度在国内已讨论很久，国家环保总局和国家统计局已在包括北京在内的10个省市推行“绿色GDP”核算试点。所谓“绿色GDP”，通常是指在国民经济核算过程中，把土地、矿产、水资源、森林资源、环境污染的损失等都考虑在内的一种核算办法。

不过之后几年的情况却让人大跌眼镜。2007年，据国家统计局的有关消息，绿色GDP核算在中国还难以推开。国家统计局表示，“国际上没有绿色GDP标准，也没有任何一个国家采取这样的核算方式，所以中国还不能够公布绿色GDP数据或者真正进行价值量的核算。”专家指出，将本着严谨、科学、慎重的态度，继续开展研究和探索可行的核算办法，把这项工作往前推进。

再之后几年的发展更加让人无语。2011年，某官方媒体称，“唯GDP论”的发展思路已难以为继。从上到下，以民众福祉为旨归，扭曲的政绩观正在逐渐转向，新的发展考核指标体系也在酝酿生成中。

归根结底，还是在原地打转。在每年高增长的GDP推动之下，地方财政收入也不得不被一起推着水涨船高。土地出让金的高收入，显然是地方政府和地方财政被逼着解决“面子问题”的一大良方。因此，要想让土地财政真正成为历史，首要的一点，就是要让GDP和财政收入解绑，财政收入与地方主官政绩解绑。否则即使我们有一天卖完了所有的增量土地使用权，而对于存量土地的各项税费“依然在探讨当中”的时候，代替土地财政的另一种可能更加扭曲的财政收入方式，依然盘旋于各级财政人头顶。

第二种解法：被动回归

如前文所言，即使我们的GDP和财政收入长久依然没有解绑，财政收入每年强行要求增长的份额依然高企不下，增量土地毕竟是有限的。那么如果真的有一天，增量土地都卖完了，怎么办？

这就是我们要说的第二种可能回归的情况：被动回归。所谓被动回归，即在土地出让金无法支撑依然居高不下的硬性财政收入增长之时，地方财政和地方政府的对策。

虽然早在几年前就有人说“土地财政五年之内必将末路”，但眼看着五年已经过了一大半，土地出让金收益依然是各地财政不可或缺的财政收入来源。这就产生了一个很大的问题，每一届政府都知道地区GDP和财政收入有客观的泡沫存在，但每个人都心存侥幸，想着它不会在自己的手里破裂。

但好在解决之道已经近在眼前。日前，财政部部长楼继伟在接受新华社访谈时表示，完善税制改革的目标是建立“有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系”，改革重点锁定六大税种，包括增值税，消费税，资源税、环境保护税、房地产税、个人所得税。其中房产税方面，加快房地产税立法并适时推进改革，由人大常委会牵头，加强调研，立法先行，扎实推进。

这对于地方财政来说确实是一件激动人心的事。房地产税一旦对存量房产开征，将有效的抑制以增量卖地为财政收入的地方财政的压力。但两个问题也随之而来：第一，是征收增量房产税还是存量房产税，现在并无定论。如果只征收增量房产，或者“暂时试点”，对于地方财政来说都是一辆等不起的车。第二，何时正式开征。虽然现在已经有了几个试点城市，但这些试点城市每一个细微动作都会引起社会上的轩然大波。照此看来，房产税的正式开征，显然还需要一段相当可观的时间。

也正因此，如果地方财政消极等待土地财政进入“第二阶段”，显然要背负相当大的风险。一些有条件的地方财政也正在思考着，通过一些技术手段，让现在依然如火如荼的“第二财政”主动回归到一个正常的轨道上来。

第三种解法：主动回归

从客观角度来说，主动回归，才是解决土地财政的根本之道。其实现在拥有“不靠土地出让收入活着”观念的地区甚众，而甚少地区拥有解决方案。在此笔者列出几种解决方案，或许没有太大的可复制性，但可以引以为鉴。

第一，以企业税收回归。这种模式基本出自东部沿海等发达地区。由于这些地区的企业税收本身就占到地方财政税收的绝大部分，土地财政减少其实对他们影响并不大，只是作为企业年景不好的时候对于财政收入的一种补偿措施而已。相对于这些本就拥有成熟的产业链的城市，一些其他城市也在以政策优惠等方式抢占企业资源。但从笔者调查结果来看，这种政府对企业的“恶性吸引”甚至造成了一些企业“吃完就走”的情况。近年来一些地区产业政策的收紧让这种情况得到了一定的遏制，但也从另一个角度证明了，并非每个地区都能以企业来作为地方税收的主要来源。

第二，以主动降速回归。这是一个无论是让地方政府还是地方财政都很尴尬，但是却正确的选择。在GDP长期注水的现在，财政收入也不得不在这种大环境下变得“亚健康”。在这种情况下，挤出财政收入中的水分，率先放弃财政收入和GDP之间的“潜规则比例”关系，确实需要壮士断腕一般的勇气和魄力。2014年过了一半，已经陆陆续续有一些地方政府宣称，今年不再以财政收入论英雄，也不再以GDP作为衡量地方官员政绩的唯一标准。但这些是豪情万丈的宣言，还是真的下定决心要首先让财政收入的“卫星”回归现实，时间会告诉我们答案。