张红宇

土地问题是一个贯穿中国几千年发展史的重大问题，即使在今天，中国农业和农民问题的核心依然是土地问题，这一根本性的基本判断仍然不可置疑。郭晓鸣等所著的《统筹城乡发展与农村土地流转制度变革——基于成都“试验区”的实证研究》以对“成都试验区”的实证研究为基础，深入探讨了农村土地流转制度变革的重点领域，在分析农村土地流转的宏观背景、制度变迁、发展态势以及成都“试验区”农村土地流转基本现状的基础上，重点从法律视角、相关利益主体视角、耕地保护视角、农民利益保护视角、成渝比较视角来审视农村土地流转中的新情况、新问题，深刻揭示了统筹城乡背景下农村土地制度变革的动因、影响及发展趋势，并有针对性地提出了完善农村土地流转制度的基本思路与政策主张。作为一部具有较强理论色彩和扎实的调研基础的学术专著，该书具有重要的学术价值和应用价值，不仅丰富和发展了农村集体土地产权理论与统筹城乡发展理论，而且提出的对策建议和政策主张也具有十分重要的决策参考价值，部分政策主张已经在之后的十八届三中全会的改革决定中得到了印证和体现。

成都“试验区”通过全面确权颁证，奠定了农村集体耕地、林地与集体经营性建设用地使用权流转的产权制度基础，为稳定农村经济关系创造了重要的制度基础。这是继农村土地承包制之后中国农村土地制度的又一重大改革，该书将其称之为“变革”名副其实。而且该书也紧紧围绕这一“变革”过程中的新问题、新情况开展了深度剖析和实证研究，主要涵盖如下六大重点：

一是分析了“变革”的内在需求。该书在阐述了改革开放以来我国农地产权制度变迁和土地流转政策变迁的基础上，对土地制度变革的内在需求的分析客观透彻。一方面，土地承包制是在不能改变农村土地集体所有性质和必须满足所有农村人口均等分配土地需求的严格约束下进行的制度创新，因而不可避免地带来了土地分散化、细碎化经营以及土地产权主体和客体的模糊性制度缺陷，已经成为农业标准化、专业化生产的重大障碍，以致于中国农业发展再次陷入困境。就中国的实际情况而言，要实现农业的适度规模经营，必须以产权制度突破为重点，探索更为规范有序的农用地流转新模式。另一方面，改革开放以来我国工业化和城市化进程在较短时间内能够实现突破性发展，正是主要得益于城乡二元体制下土地等生产要素继续由农村向城市单向流动，大量农村土地以极低的成本转化为城镇建设用地，大量农民被排斥于工业化和城市化进程之外，不能依靠土地权利直接参与并分享工业化和城市化的成果。在当前统筹城乡发展背景下，亟需还土地权利于农民，赋予农民更加充分有效的发展能力。

二是总结了“变革”的具体实践。该书以成都试验区为基本素材和对象，通过大量的实地调研和问卷调查，在全面把握成都土地流转基本现状的基础上，对成都试验区以“确权赋能”为核心的农村土地产权制度改革的具体实践进行了多角度的深度总结。首先，对成都开展以建立耕地保护机制、全面推进确权颁证工作、创新城乡建设用地增减挂钩政策、搭建土地流转交易平台等为主要内容的农村产权制度改革做法进行了全面阐释。其次，对温江区以农村土地和集体经济组织为主要对象的“两股一改”产权制度改革进程，以及由此引发的一系列影响更为深远的制度变革和理论价值进行了深度总结。再次，对成渝两个“试验区”所开展的多样化的农村土地流转的具体模式进行了详尽的对比分析和经验总结，为全国其他地区开展农村土地流转实践提供了可资借鉴的重要经验。最后，该书对成都在产权制度改革和农村土地综合整理中的典型案例进行了深入浅出的剖析。总体上，该书从对具体实践的总结中揭示了农村土地流转制度变革的一般经验和基本规律，给人以深刻的启发性思考。

三是透析了“变革”的法律困境。该书对成都通过采取权利固化和长久不变的方式实现完全确权的重要创新所引发的一系列法律思考和现实问题进行了深度剖析，比如集体成员资格、承包地、承包期限等的确定问题，以及产权改革之后的土地承包经营权流转、抵押担保、继承等问题，不仅进行了更为客观的分析和独到的见解，而且为我国相关法律法规修订提供了重要的理论依据和决策参考。

四是探讨了“变革”的主体行为。该书以座谈、走访、问卷等形式，对土地流转中的农民意愿和政府行为进行了深入调研，总结的土地流转呈现个人流转向集体流转转变的新趋势、政府规模偏好倾向导致农民土地承包权 “被流转”、业主短期行为对土地有序健康流转造成较大冲击、农民对土地流转的积极性依然偏弱等重要结论，不仅客观反映了当前农村土地承包经营权流转的基本特征，而且对构建更加完善的农村土地流转制度具有重要的现实意义。

五是强调了“变革”的耕地保护。该书从农村土地产权制度改革与耕地保护和农民利益补偿的关系角度出发，在对耕地保护中的市场失灵、政府失灵进行理论分析，以及对耕地保护中的农民意识与行为选择进行调查分析的基础上，对成都建立的耕地保护基金制度、土地综合整理中如何实现耕地有效保护等做法和效应进行了全面的分析，从理论和现实角度论证了只要思路清晰、路径合理、方法得当，农村土地产权制度改革不仅不会损害耕地保护，而且能够大大增强农民群众保护耕地的意识和积极性。

六是提出了“变革”的思路举措。该书在创新性地阐释以完善农村土地产权制度为基础、以农业适度规模经营为指向、以健全土地流转市场体系为突破、以管理制度创新为动力、以保护耕地和农民权益为根本等思路的基础上，提出了一系列具有针对性和可操作性的推进农村土地流转制度变革的实现路径和政策建议，其中形成的部分政策建议已经得到了成都、四川以及中央等政府部门的高度肯定，发挥了重要的决策参考作用。

总之，该书以开阔的视野、敏锐的思维、独特的视角、扎实的研究，对成都“试验区”所开展的农村土地制度改革的最新探路进行了深度的判断解析，书中的许多实证分析、发现、论点和建议等值得我们研读和深思。该书不仅体现了郭晓鸣研究员及他的研究团队关于我国农村土地制度改革的整体思路，而且对于解决我国“三农”问题和促进城乡一体化发展具有重要的理论贡献和应用决策贡献，是一本对理论工作者和实际部门很有价值的参考文献。