王建友

（浙江海洋学院 思想政治理论教研部，浙江 舟山 316022）

浙江舟山群岛新区（简称“群岛新区”）建设成为国家战略后，研究如何推进群岛区域协调发展，实现海岛地区海陆、城乡一体化，消除城乡二元结构，实现海岛地区城乡——岛际公共资源均衡配置，优化新区建设的要素保障，创新各类生产要素自由流动的体制机制，缩小城乡差距，服务新区建设需要，促进建设成果全民共享，已经成为当下新区建设的重要任务之一。

一、舟山群岛新区建设需要区域协调发展

对于舟山群岛新区建设来说，区域协调发展不仅是发展海洋经济问题，也是政治问题，不仅仅关系到舟山区域发展的大局，也关系到群岛地区的社会稳定乃至国家海洋强国战略的实施。

（一）区域协调发展的概念

区域协调发展最初表现为区域经济协调发展。在社会主义初级阶段，国家整个发展战略强调以经济建设为中心的。因此，我国区域发展是以邓小平“两个大局”思想为指导，国家的政策及决策是支持开发开放条件比较优越的东部地区率先发展，由此形成了我国由沿海到内陆全方位、多层次、宽领域的改革开放格局。为了实现区域协调发展，国家相继出台了西部大开发（1999年）、振兴东北老工业基地（2003年）、中部崛起（2005年）等发展战略。而这时对区域协调发展的理解仅仅为缩小区际经济发展差距，建立区域间合理分工体系，在国家投资方面进行合理分配，促进区域间生产要素的自由流动，促使区域间利益协调。

目前区域协调发展被定义为缩小公共服务和人民生活水平的差距。国家“十一五规划”提出，“要促进区域协调发展，逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局”。国家“十二五规划”提出，“实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局，逐步实现不同区域基本公共服务均等化。坚持走中国特色城镇化道路，科学制定城镇化发展规划，促进城镇化健康发展”。

（二）协调发展是舟山群岛新区建设的重要目标之一

舟山群岛新区经济发展需要区域协调。从海岛经济发展层面看，舟山群岛经济发展具有如下特点：第一，海岛资源优势突出。舟山拥有丰富的“渔”、“港”、“景”资源，这些资源具有近乎垄断性。第二，产业发展单一，易受外部环境影响。海岛经济是典型的资源依赖性经济，由于海岛分散、面积狭小、基础设施落后，海岛经济发展面临能源、资源、技术、成本等多方面制约，只能根据自身的产业比较优势来发展。由此，舟山的经济发展过去长期依赖第一产业——捕捞渔业，“渔兴则兴，渔衰则衰”。最近10多年，舟山产业发展才向以海洋装备制造业、海洋旅游业为主的二三产业转型，但是在海岛经济外向性特征影响下，舟山的二三产业极易受到外部国际经济大气候的影响，其发展不稳定。第三，岛际内部区域发展差异大，总体发展不平衡。舟山群岛内部区域发展差异极大，从人口、经济总量等方面看舟山两区两县大体存在一个4∶3∶2∶1的结构。岛际之间的差异更为突出，偏僻住人小岛、居民集中的大岛、经济政治人口更为集中的本岛三者之间经济发展非常悬殊，特别是一些近陆大岛在经济规模、发展速度、产业结构、发展水平都大大超越一般住人小岛，而且有些小岛随着人口老龄化、过疏化其经济发展明显萎缩。第四，海岛经济发展独立性差，天然外向。海岛的分散性、封闭性的特点，使得大陆与海岛、海岛与海岛之间的物流、能流、信息流流动不畅，无法满足海岛开发与经济发展的要求。而海岛经济发展需要人力资源、技术、资本、能源、原材料需要从外部大量输入，而由于自身市场狭小，海岛地区生产的产品又要依赖外部市场，通过岛外市场来吸纳来融入社会化大生产的整体经济循环。一般来说，经济发展程度越高的海岛，其外向性和对外依赖程度也越高。因此，海岛经济具有天然的外向性。[1]280

舟山群岛新区社会发展需要区域协调。在海水区隔的影响下，海岛离散分布，由此导致海岛地区社会发展具有据点型特征：第一，公共设施不能实现充分共享且运行效率低。一方面，海岛地区公共设施投资大，规模小，难以实现岛际共享。另一方面，许多基础设施又必须建设，但是建设了又难以维持，使用效率不高。如小岛间的水上交通，没有交通，小岛上的居民生产生活不方便，可是开通水上交通航班后，客流量不大，难以实现规模效应，难以持续经营。第二，海岛居民的思想意识具有封闭性、保守性和岛民意识。由于海水的分割，信息流不畅，外来先进观念难以传播，使很多海岛居民无法更新观念，解放思想。第三，存在具有海岛特色的城乡二元制社会结构。由于海岛地区的特殊性，导致海岛城乡二元制结构大大强于大陆地区，即无论是在医疗、养老还是在其它的一些福利上，海岛居民在城乡之间，尤其是渔民与市民之间都存在明显的不公平。而且在公共服务均等化方面，大岛和小岛、中心岛和偏远小岛、本岛和外岛之间还存在不均等、不平衡现象。

因此，基于群岛经济社会协调发展需要，《舟山群岛新区发展规划》指出,在区域协调发展方面，舟山群岛新区要建设陆海统筹发展先行区、统筹城乡综合配套改革、建设文明富裕的和谐海岛。

二、群岛新区区域协调发展需要“四化”协调发展

舟山群岛新区作为一个拥有海洋开发开放自然禀赋的群岛地区，肩负打造经济发展新增长极、构筑扩大对外开放的新平台、为全国海洋经济科学发展提供示范及提高国家战略资源安全保障能力的战略目标，要完成舟山群岛新区建设任务需要从区域协调发展的层面，从具体实际出发，做好“四化”，即海陆一体化、城乡一体化、岛群一体化、岛民市民化。

（一）从空间角度，需要实现海陆一体化、城乡一体化、岛群一体化

海陆一体化。所谓“海陆一体化”，就是根据陆海两大地理单元的内在联系，以系统论、协同论的思维方法，通过统一的规划、共同规则、联动开发、供应链组接、综合管理，把原来相对孤立的陆海系统，整合为一个新的社会大系统，以追求海陆资源更有效配置的过程。海陆一体化就是海陆统筹发展，它产生海陆互补效应、合成效应、创新效应。通过海陆联动发展，实现海洋资源优势与陆地经济优势的有效结合。[1]262对于舟山群岛新区来说，由于舟山陆域面积小、产业发展的腹地狭窄、市场有限，需要从临海产业发展、港口——腹地一体化、交通线路通盘布局、跨海大桥（海底隧道）工程、海域环境综合治理等领域，做好与宁波、上海长三角乃至长江中下游的海陆一体化。

城乡一体化。所谓“城乡一体化”就是以城市为中心、小城镇为纽带、乡村为基础，城乡依托、互利互惠、相互促进、协调发展、共同繁荣的新型城乡关系。[2]城乡一体化不仅仅是一个空间概念，而且是一个过程，它有两个维度，城市化乡村，乡村升化为城市，城市和乡村内化为一个整体。虽然舟山市2011年城镇化水平达到64.3%，城乡经济社会发展比较均衡，但离城乡协调发展仍有较大距离。

岛群一体化。所谓“岛群一体化”就是岛际统筹。基于舟山群岛的特殊地理环境，在海水分割的自然环境面前，岛与岛之间有地理远近、交通、人文、风俗习惯、语言表达等方面的差别。而且在产业发展方面，不同的岛际之间形成不同的产业特色，往往在产业中心岛周围形成以中心岛为组团纽带的岛群，如舟山南部临港产业岛群、以舟山跨海大桥连接的本岛岛群、以普陀山为中心海洋旅游岛群（包括普陀山、白沙岛、朱家尖、桃花岛）、以嵊山镇为中心的海洋渔业岛群等。所以，从空间看，海岛地区的协调发展、一体化必须考虑海岛的自然环境决定的经济社会发展实际，从把这些岛群中心岛——外围看成一个整体，通盘考虑这类区域发展的特殊性，采取因地制宜的发展策略。

（二）从居民主体性发展来看，需要实现岛民市民化

舟山群岛新区建设需要通过工业化、城市化、劳动力市场一体化和社会保障一体化的发展，逐步减少海岛渔农民的数量，实现岛民市民化，尤其是率先让那些已经从偏僻小岛移民到大岛、本岛的居民变成市民。

岛民市民化是指海岛渔农民由渔农业向非渔农业转移并向城市移动并逐渐转变为市民的一种社会变迁过程和状态，并伴随着身份、素质、地位、思想观念、社会权利和生活方式与行为方式的转变。

岛民市民化包含以下涵义：

第一，城镇“化”渔农民。此处的“化”是融化、纳入、教化。岛民市民化是一个有序的渐进向城镇流动的过程，是岛民再社会化过程，是海岛渔农民的外部赋能和自身增能的过程。海岛渔农民的流动是一个大趋势，这些居民通过教育和培训向上流动是工业化社会的特征。海岛渔农民居民向城镇流动过程在实践层面是从社会分层、分化开始的，通过海岛居民的社会流动（向上流动、水平流动）向城镇移动、转移，获得新的发展能力并最终融入城镇。

第二，海岛渔农民“化”市民。这个“化”包含内化、转化、使成为、使变成之意。岛民市民化是海岛渔农民这一群体的市民内化的过程，其表象为城市化、城镇化，包括：渔农民身份的转变；职业的转变；思想意识的转变；能力的提高，适应城市生活，内化为市民。因为海岛渔农民从渔村转移到城市城镇将牵涉到生存、发展问题，渔农民转化为市民就是获得、适应与市民一样的有尊严的生活，渔民需要从生存方式转型、生活方式转型及思维方式转型等方面转化为市民。[3]

第三，与城市居民相比海岛渔农民在享有权利、福利、待遇方面，要“一统化”、“一同化”。“一统化”即“统一、统筹、统领、连接”之义，“一同化”即“同步、同时、同等、同一、共同”。海岛地区区域协调发展并不意味着各个居民岛统统变成城市，也不意味着单纯的“变渔农村为城市”，而是让海岛地区更多渔农村居民实现生活质量的“一统化”“一同化”，通过城乡——岛际基础设施均衡、公共服务一统化、劳动力就业一统化、社会管理一统化等统一配置，使广大海岛渔农民获得与市民“一同化”的生产、生活质量，逐步消除城乡——岛际差异，即使部分海岛渔农村居民仍在偏僻海岛居住，但这只是居民的偏好选择、职业选择，并通过美丽海岛建设、渔农村再生等方式，实现“与城市生活不同类但生活质量等同”的目的。

三、舟山群岛新区区域协调发展面临的主要问题

在舟山群岛新区建设中，原有的区域发展不协调的老问题没有解决，新的问题又不断出现，其主要表现为：

（一）在海陆一体化推进上存在行政区划和管理体制的藩篱制约

新区海陆一体化发展受到行政区划和管理体制的藩篱制约。对于舟山群岛新区发展的腹地来说，宁波乃至浙东北地区是第一腹地，所以舟山群岛新区建设必须依赖这个大腹地，通过海陆一体化实现海陆联动发展。虽然宁波海域实际上同属舟山群岛海域，两地拥有同一航道、锚地、拥有同一经济腹地，而新区规划的开发开放区域只限于舟山市行政区域。行政体制的束缚，影响两地之间的合理分工，两地的海洋产业产生同域竞争，同一项目争相上马，乱铺摊子，重复建设。[4]而且，尽管有浙江省政府致力推动的宁波与舟山的山海合作及长三角首长联席会议合作机制存在，但在原有管理体制的束缚下，两地缺乏机制化的合作机制，缺乏行政约束力，缺乏两地海域利用、交通及产业整体布局规划。目前，两地的一体化合作形式单一、领域狭窄，处于经济领域具体项目合作的水平，难以落实到具体的产业布局、社会管理、制度安排等领域，没有达到海陆一体化程度。尽管在“山海协作办”等协调机构推动下合作方之间签署了一些合作协议，但是由于行政级别不高、跨市、缺乏必要的权威性与行政手段等原因，甬舟山海合作十多年来协议项目到位资金仅为1/3左右，难以有效推动甬舟、沪舟海陆一体化快步发展。

（二）在城乡建设规划上存在城乡差序二元结构

该结构表现为：“重城镇、轻乡村”、“先城后乡、城乡分治”，城市规划和乡村规划的两个互不统一、互不协调。在发展规划制定上，规划的统一性、整体性、全局性及协调性存在城乡二元制特征。规划之间不协调，存在各自为政的现象，如城乡结合部区域的规划一部分属于城市规划的范围，而另一部分却属于乡村建设规划。同时因各规划编制政出多门，如海岛人口的聚集和国土利用之间高度相关，但人口和国土部门之间规划相互不协调，导致规划之间掐架。至今新区还没有一个总体规划指导下的城乡一体化建设规划，使城乡一体化缺乏宏观指导，且新区高层次规划和中心城区、中心镇、中心村建设、城中村规划之间存在时滞现象，下位规划无法准时执行。而且规划执行和约束的刚性不够，城乡发展规划受地方领导人的主观意志影响比较大，存在以项目定规划的现象。

（三）在生产要素集约利用上存在城乡二元制约束

城乡一体化的物质基础是土地等生产要素市场的高度统一、合理流动，但是在二元制市场背景下，渔农民却不能和市民一样拥有完整的定价权。第一，农地无法充分流转。在当前农民承包地地块面积小而分散的情况下，需要进行农地的合理流转、集约利用，但由于依附在土地承包经营权上的底层社会保障、福利等没有被社会化，再加上农地的合理退出机制不健全，土地流转越来越困难。第二，渔农村的宅基地和住房不能充分流转。和城市相比由于渔农民宅基地和住房的集体产权存在，个体确权困难，在现有法律、法规的约束下，难以实现真正市场化，难以发挥作为财产流转、增值的效用，无法实现城乡统一市场。第三，渔农村集体产权制度不完善，需要实现社会化转型。主体不明、权责不清、监督不力的渔农村产权制度，使渔农民依附于土地承包经营权、宅基地使用权等物权上的利益受损，“农嫁女”、“非转农”、“农转非”、“返乡大学生”等群体权益保障困难，一些地方渔农村集体资产收益分配矛盾突出，行政村撤并中村村、村社资产产权问题难以妥善解决。

（四）在享有公共服务上存在城乡差异

在宏观上社会保障及社会福利有了全社会的广覆盖，但没有全覆盖。比如，在养老保险制度政策方面，出台了舟山居民养老保险制度，实行了城乡居民基本养老金制度，2011年还出台了60周岁以上城镇居民的养老保险政策，以逐步解决历史遗留问题，但尚未出台60周岁以上渔民的养老保险政策。

在政策和制度上存在“城乡差序标准”问题。城乡居民由于原有旧体制的延续，在低保对象认定、“三属”优抚金、参战人员定期补助、退伍军人自谋职业补偿金、退役士兵安置补偿金、老龄服务补贴、公共卫生服务项目经费等近10个方面存在“城乡差序标准”，即城市居民远远高于乡村居民，在养老保险和医疗保险方面，也存在因不同险种而参保对象不一、缴费标准不一、待遇享受不一的问题。

在公共服务体系上存在体制不顺、资源分散等弊端。比如，市职工医保、居民医保和新农合，现在主管部门虽由原来的人力社保和卫生部门统一为人力社保部门，但具体操作还是二条线、双轨制，制度执行的标准不一，一定程度也存在资源浪费现象。这在城乡居民的就业和培训管理服务中也是如此。

（五）在公共品覆盖上存在城乡——岛际差异，无法全覆盖在硬公共品供给方面。由于海岛地区自然条件制约，公共设施的共享性差，在政府公共投入有限的背景下，导致政府投入碎片化，低效率，公共设施主要集中在大岛和一些城镇中心。

在软公共服务均等化方面，渔农村现有的水、电、路方面已经基本实现均等化服务，但在教育、医疗均等化方面问题最突出。在关系到公共服务均等化、均衡化的公共教育、公共卫生方面，优质资源也多数集中在中心城区，一个最基本也最严峻的事实是：渔农村没有一所基础教育重点学校，没有一座标准化的体育馆。基本医疗服务集中在本岛城区，如集中在城区主要医院，渔农民居民“看病贵，看病难”问题没有有效解决。从统计资料看，海岛地区乡镇卫生院的看病人数在下降，可见渔农村居民不得不通过体制外解决方法来获得相应服务。

四、推进舟山群岛新区区域协调发展的构想

舟山群岛新区区域协调发展需要进一步理顺体制、促进资源整合、共享，而在这个过程中需要充分运用中央政府赋予的“开发开放先行先试”政策，借新区建设之势，进行制度创新，出台一些政策措施来鼓励、引导、支持地区协调发展，打造推进群岛新区协调发展的政策工具箱、组合拳。

（一）发挥政府和市场的双轨作用来推进区域合作

1.建立舟山与宁波两地跨地域的双边、多边协商和协调制度、机制。要突破一体化中的行政区划和管理体制构成的障碍，那么重复建设、同质竞争将是个绕不开的话题。利用省委、省政府全力支持新区建设之机，尽快制定两地区域合作、协调发展的原则与规范，设立高规格常设协调机构，并逐步将其发展为区域合作运行组织。

2.以互联互通公共基础交通设施建设为利益枢纽，促进海陆一体化。新区建设需要交通建设先行，因此要以海陆联系的线路如“跨海大桥”铁路、隧道、海运、空运等，将舟山群岛的主要岛屿与大陆组接起来，统筹海陆双方的利益，协调双方的矛盾，增进共同的福利。目前需要加速推进的公共基础交通设施建设有：第一，需要实质推进宁波—舟山港一体化战略。即对两地海域内所有港口岸线资源统筹规划，合理布局，共用共享，并以统一品牌参与国际航运市场竞争。第二，推进交通同城化。建设宁波到舟山本岛的城际轨道交通，将舟山的人流、物流、旅流纳入到以宁波为中心的浙东城市圈内，使新区主要岛屿获得宁波中心城市的人口、商业、公共服务的同城聚集效应。

3.以民营企业为主体，发挥市场机制的决定性作用，实现两地产业协调发展。第一，在地方政府的宏观调控下，统筹宁波、舟山产业规划布局，促进错位发展，实现优势互补、互利共赢。第二，充分发挥市场资源配置的决定性作用，配置港口、岸线、土地、海洋旅游资源等要素资源。要营造民营经济参与新区建设的良好环境，消除各种障碍，破除港口物流、战略物资储运、船舶、石化、海洋装备等行业进入准入限制，允许自由进入滩涂、海岛、海洋能等领域开发。

（二）全方位、多层次、宽领域开展城乡——岛际一体化建设

1.新区政府要因地制宜编制城乡——岛际一体化规划

新区政府要抓紧完善群岛区域的城乡——岛际一体化建设规划体系。一是各个功能岛要全面对接群岛新区总体规划，目前至少要做到一岛的初步一体化；二是切实加强规划内容和要素之间的对接与互补。三是要营造规划融合实施的良好格局。

2.完善渔农村社区社会服务供给机制

通过撤村并村、社区制，向乡村延伸公共服务的均等化供给，使广大渔农村居民在居住的区域内能就近获得相应的教育、医疗、休闲及社会事务服务，实现城乡社会公共服务的均衡化。

3.加快渔农民市民化进程

目前应该加快农村宅基地跨村流转置换的试点工作，以加快渔农民集中居住，同时集中配套建设基础设施和公共服务设施，促进渔农民的人口市民化。

引导失海、失地渔农民进行非农化转型。地方政府要探索“就业有岗位、生活有保障、管理服务网格化、文化活动多样化”的安置体系，通过联系企业、政府购买岗位、鼓励自主创业和劳务输出等多种方式，解决失海渔民、失地农民的再就业问题。同时加强对这类特殊人群的心理和观念引导，让他们以新的角色更积极地投入城市生活。

4．探索海岛渔农村新型城镇化道路

探索渔农村新型城市化道路。以功能岛建设为特色，打造中心村，控制一般村，保留特色村，保护好渔农村的特有形态。在实施产业和人口集聚时要兼顾渔民群体的利益，制定相应的扶持政策，大力推进“小岛迁、大岛建”小岛移民的步伐。

以渔港经济建设为核心推进小城镇建设。把一些基础条件较好的渔港通过配套完善的服务设施建设，使这些渔港能够成为吸纳人口、促进渔民转产转业的小城镇，使重点渔村变成拥有渔港经济实力的城市。

（三）构建区域协调发展的支持体系

1．构建城乡-岛际统一的公共服务体系

一是在坚持整体划转合并的原则下，进一步精简和整合市、县（区）职工医保、居民医保和新农合的工作机构和力量，并抓紧做好城乡两项制度和标准，逐步进行对接并轨的基础性工作，为制定和出台新区统一的城乡居民医疗保险制度提供条件。二是对城乡居民的就业和培训服务管理主体以及各级各类的城乡居民培训机构，也要进行体制上的理顺和资源上的整合。要加大对城乡居民特别是渔农民各级培训机构资源的整合力度，结合新区产业发展实际，有针对性地开展就业培训工作，提高新区渔农民劳动者就业技能和素质。三是进一步制定城乡一体的促进就业政策，建立城乡一体的就业和失业保障制度。

2．出台渔农村产权改革政策、积极稳妥地进行集体产权制度改革

渔农村集体资产的改革是渔农村对接城市化、工业化及城乡一体化的必由之路，也是渔农村现代化转型的经济基础。因此需要对渔农村现有的集体资产进行有步骤、分层次的改革、改造，通过集中归并、资产量化、统一经营等形式，实现集体资产产权变股权，实现集体资产的保值增值及社会化。第一，创新渔农村土地承包经营权流转机制和完善退出机制。第二，实施整岛、整村性的土地和住房治理工作。要对接新区空间布局规划和产业发展规划，进行渔农村空置房、空置地专项整治。同时严格执行“拆旧建新”的用地控制政策。第三，创新土地使用管理的政策机制。

（四）健全区域协调发展的组织、制度、法制保障

1．建立以新区政府为主导的协调组织、进行协调机制创新

这些协调组织可以分为三个层次，承担不同层次的协调及机制创新任务。

第一层协调组织机构由新区政府的主要部门，如公安、民政、卫生、土地、人口等组成，统筹协调新区范围内区域协调的宏观政策及推进措施。主要职责是：制定群岛新区整体区域协调发展的战略与政策；编制新区主体功能区规划；协调各个岛群一体化的规划与产业布局；对各个县区（管委会）的区域协调发展进行评估。

第二层协调组织机构由县区政府（各管委会）有关机构组成，根据辖区内的区域协调发展规划进行协调，执行群岛新区的主体功能规划。

第三层协调组织机构由各专题分委员会组成。设立方式与组成人员比较灵活，可根据协调内容的不同吸收社会上专业人员、人大代表、政协委员，也吸收政府代表、公众及企业代表。其职责是协调、平衡各方的利益关系，在区域协调发展方面为社会各个群体的利益表达和诉求提供一个平台。

2．建立新区生产要素市场一体化、公共服务一统化的制度、机制

以新区行政区划及机构改革为契机，深化行政管理体制改革，建立扁平、高效、公正、便民的公共服务机制和公共服务体系，积极探索完善城乡一体的养老保险制度、医疗保险制度、医疗救助制度。对现行的城乡管理、社会管理体制机制进行改革，要统筹城乡经济社会发展，就一定要统筹安排进行诸如户口制度、土地制度、财政金融体制、教育医疗体制、社会保障体制等方，要实现统筹城乡经济社会发展的战略任务，必须在组织上落实。

3．完善地方立法内容、制定城乡一体化基本政策等地方性法规

法制建设是促进区域协调的重要手段。在涉及城乡、岛际、海陆、人海、环境关系等重大调整、重大领域，需要法制作为指导、指引。因此，需要根据市场经济规律和海岛经济社会发展的实际情况，加强对群岛新区区域协调法规的建立、健全工作，诸如户籍制度、土地利用制度、财政体制、社会保障等体制机制，都可以通过群岛新区先行先试的政策优势，解放思想利用改革把问题解决好，然后通过法制化把改革成果制度化。

[1]徐质斌．海洋国土论[M]．北京:人民出版社，2008．

[2]城乡一体化[EB/OL]．[2014-02-10]．http://baike．baidu．com/view/66464．htm．

[3]王建友．“三渔”问题与渔民市民化探析[J]．农业经济问题,2011(3):72-75．

[4]陆立军,杨海军．海洋宁波——海洋经济强市建设研究[M]．北京：中国经济出版社,2005:175．