王 慧 李廷廷

（上海海事大学 法学院，上海 201306）

21世纪，国际社会普遍对两大课题感兴趣，一是海洋安全，二是气候变化。海洋是全球气候系统中的一个重要环节，它通过与大气进行物质能量交换和水循环等作用在调节和稳定气候上发挥着决定性作用，被称为地球气候的“调节器”。同时，气候变化也对海洋安全的诸多方面构成了新挑战。比如气温上升导致海平面和海水温度随之升高，而海洋对二氧化碳的过度吸收则引发了海水酸化，这些都对海洋和海岸生态系统造成破坏，尤其加剧了海洋渔业的争夺和气候移民的增多。

尽管这两大课题对当代国际社会的重要性已不言而喻，但它们的相互关联性、相互影响度以及交叉度还不十分明显。基于此，文章将重点从气候变化导致的海上经济安全中的渔业安全和海上通道安全的新挑战、气候变化导致的海上政治安全中的气候移民的新挑战进行阐述。

一、气候变化导致的海洋渔业资源安全新挑战

国家海上经济安全涉及面广，位居首位的是海洋资源及开发安全，而海洋资源中位居首位的是生物资源中的渔业资源。当前，海洋渔业资源面临着诸多问题，比如经济与资源和生态环境保护之间的矛盾仍相当突出，由于陆源污染严重，一些鱼虾生长繁殖和水生野生动物栖息场所被严重破坏，部分水域渔场出现“荒漠化”现象；随着新海洋制度的实施，大批海洋捕捞渔船要撤出部分传统作业渔场，使近海渔场变得更为拥挤，海洋捕捞渔民面临转产转业的压力，但由于沿海渔民转产转业渠道狭窄，资金缺乏，加之资源衰退，渔民生产生活面临很大困难；水产养殖水域规划和管理问题日渐突出，苗种引进和病害防治体系和手段滞后，制约了养殖业的健康等等。但近年来，气候变化对海洋渔业资源的影响日益突出，它主要是通过对全球洋流、水域含盐度、酸度的改变来影响海洋渔业资源的。

1800年以来，海洋吸纳了大约一半的人类排放物和超过80%的热量，这导致了海洋以空前的速度变暖和酸化，对水产领域造成了巨大影响。[1]例如，长期的气温升高会导致格陵兰岛等地大面积的冰川融化，从而改变高纬度地区水域的含盐度，而这些反过来都会影响洋流和海洋生物的习性；陆源型污染和海洋型污染会提高海水酸度，而世界范围内海洋从大气中吸纳日益增多的二氧化碳，更是加剧了这种状况。①海水酸度、水温和含盐度以及洋流的改变都会对渔业产生明显的影响。据悉，由于某些尚未被人所知的原因，有一部分鱼种已改变了栖息地。长期气候变化的一个比较现实的结果就是许多有商业价值的海洋生物资源种群会因此而迁移甚至灭绝。

从生态学的角度看，鱼群迁徙的意义是非常重大的。渔业是上百万人们生活饮食的重要组成部分，因此，主要鱼种的迁移或灭绝就会对这些人的安康生活造成灾难性的影响，而首当其冲的就是东亚、南亚、非洲沿岸和南美。联合国粮食及农业组织（简称FAO）曾统计②，与过去的十年相比，全球野生鱼产量每年都减少8000至8500万吨。尽管这个数字不包含淡水鱼产量和水产养殖产量，但它仍然代表了鱼产量的主要趋势。即使水产养殖产量在2000年至2004年间提高了约1000万吨，但这仍不足以抵消掉捕鱼量的大幅下降。同时，水产养殖并非必然不会受到海水含盐度、酸度、水温等因素的影响。而这些所构成的环境压力会对野生鱼产生不利影响。

气候变化也同样会增加捕鱼压力。部分地区的荒漠化会极大地减少陆地上粮食的产量。倘若在一大片农业地区，降水量减少，那么不难推测出，此地区的粮食产量会随着时间的增长而日益减少。第四次IPCC③报告统计，如果气温升高超过了3摄氏度的话，那么全球粮食产量就会遭受一个总体滑坡。这样一来，人们就会试图将减少的那部分农作物蛋白质在鱼类、海鲜④等动物蛋白质⑤身上得以弥补，而这就会将全球渔业资源置于更大的压力之下。

广义上的海洋安全还包括食品安全。如果世界粮食产量下降，那渔业所承担的更大压力就会导致一系列关乎海洋安全的问题产生。目前，世界上一部分地区特殊种类鱼群的压力之大已经导致了去邻国海域非法捕捞行为的产生。2006年至2007年在澳大利亚北部海域，非法捕鱼数量激增就是个典型的例子。据报道，印尼的鱼群现在已经出现了大幅下滑，如果不能发现新的渔场，那专职捕鱼户和较大规模的捕鱼商业公司就会面临资金链的断裂和倒闭的危险。因为澳大利亚北部海域的渔业资源相对来说还未被充分开发，而且地理位置又相对靠近印尼海域，所以非法捕鱼数量就大规模增加了。据统计，2006年至2007年夏季，有超过2000只渔船在澳大利亚海域进行非法捕捞。更糟的是很多船只比之前出行的还要远，甚至有一些都到达了卡奔塔利亚湾等地。与非法捕捞相对应的显然是海洋安全，这涉及到保护国家主权管辖下的自然资源免受过渡开发。有很多国家保护这些资源的措施相对严格，不难想象，当这些资源变得越来越稀缺，压力越来越大的时候，那保护的欲望就会愈加强烈，愈加普遍。这样发展下去无疑会挑战海洋安全，同时，双边、多边争端也完全有可能进一步恶化。

二、气候变化导致的海上通道安全新挑战

国家海上经济安全是一个关乎国家生存和发展利益的复杂体系，主要包括海洋资源及开发安全、海上贸易和能源通道安全、沿海经济区的安全、海洋空间利用安全、海外经济利益安全及海洋经济可持续发展安全。自古以来，海上经济安全主要表现为海上通道安全⑥。今天，即使是保守的估计，全球贸易的80%以上是通过海洋完成的。特别是濒海国家的经济发展，对海上贸易的依赖日甚一日，有的国家占到GDP的50%、60%甚至70%以上。近年来海上通道安全已引起各国的普遍重视，也成为国际关系研究领域的前沿性课题。海上通道安全涉及许多国家的战略利益、经济命脉以及海洋生态及环境污染等。这种特殊性也使其成为安全上的薄弱环节。

有一个地方的海上通道在温室气体⑦的作用下，因全球变暖而直接面临日益突出的问题，它就是北极的“西北航道”和“北海航道”。历史上，通过北冰洋有两条途径可以连通起太平洋和大西洋。一条是著名的“西北航道”，它穿越了加拿大西部的大片岛屿；另一条就是“北海航道”，它是沿着亚洲北部海岸线伸展。然而，据《环球》杂志⑧报道，近年来，由于全球气候变暖，北极冰层加速融化，两大航道的巨大商业航运价值逐渐为人们认知。估计不出10年，“西北通道”在夏季至少有一个月可通航；再过15年，“西北通道”每年将会有几个月的时间可以通航；最快到2080年整条航道可完全贯通。北冰洋一旦通航，便可成为北美洲、北欧地区和东北亚国家之间最快捷的通道。例如，华盛顿到莫斯科的北冰洋航线要比经过欧洲的航线近1000多公里；从伦敦通向东京的海运线目前需绕道巴拿马运河，如能穿行北冰洋，那么整个航程将由现在的2．8万公里缩短为1．64万公里。随着北冰洋海冰消融和航海技术的不断进步，加拿大沿岸的“西北通道”和西伯利亚沿岸的“北方通道”将成为新的“大西洋-太平洋轴心航线”。欧、亚和北美洲之间的航线将缩短6000～8000公里。在这种情况之下，谁控制了北冰洋，谁就控制了世界经济的新走廊。

但是，与世界上其它地区一样，一直以来，这两大航线的沿岸国都不愿将航线向国际航运公开。自1986年开始，加拿大就主张了其在北极群岛的领海基线，并积极地将西北航道的水域划入其内水范围，这也就意味着加拿大有权决定船只能否通行。与西北航线相比，俄罗斯在北海航线上采取的态度则更加严格。十九世纪六十年代，美国海警队试图通过北海航线穿过维利基茨基海峡，却被当时拥有管辖权的苏联极力抵制。由此可见，国际船只想从北海航线通行，通常会被俄罗斯阻挠，因为俄罗斯声称此航线尚未对国际航运开放。

与海上通道相伴而生的就是海盗问题，“比如亚洲公海海域、尤其太平洋至印度洋的咽喉要道马六甲海峡的海盗问题。2004年，印度尼西亚海岸边就发生了50起，马六甲海峡发生了20起海盗攻击事件。非洲东海岸的海盗和海上抢劫事件也屡屡发生。”⑨尤其是落后国家的海洋安全问题从索马里海盗可见一斑。该国在过去的5年里海盗猖獗，对国际航运、海上贸易和海洋安全已构成严重威胁。而索马里也被公认为一个国力衰退的国家。该国政府不能有效掌控大片国土，并且数年来公开叛乱已司空见惯。而索马里国家的执法能力不强，加之难挨的贫穷、廉价易购的武器，在这种情况下，非法行为的激增也就不可避免。再考虑到索马里地处亚丁湾的南部海岸、红海的入海口，更是西欧、中东、南亚海上贸易的必经之地，那海盗盛行也就不足为奇了。

国际法将海盗视为一种国际犯罪，但通常只允许与国家主权相符合的执法行为。这也就限制了一个国家在他国领海、公海⑩、自己或他国的专属经济区内不得逮捕海盗⑪。然而，国家对海盗这一国际罪行的普遍管辖权的具体行使，是要以罪犯已在该国境内或者罪犯并不在其他国家的领域之内为条件。否则，盲目地主张普遍管辖权，可能造成涉及其他国家的管辖权，不但影响权利的行使，而且还会招致侵犯主权之嫌。同时，1982年的《联合国海洋法公约》在诸如“发生在一国领海之内的劫掠活动是否属于海盗行径”、“海盗在公海上作案后逃入该国领海，而该国暂无合法政府存在或合法政府崩溃的情况下，是否可以进人其领海缉拿海盗”等问题上陷入盲区，这正是立法的局限性所在。针对这些局限性，联合国安理会于2008年通过了第1816号决议和第1846号决议，但这两个决议也毫无价值，因为安理会不能够给领海上打击海盗措施以授权。因为要获得这种授权必须征得索马里政府军的同意，而且这两个决议都有执行的时间限制⑫。

索马里海岸的海盗并不是由气候变化造成的，它更多的是因为索马里法律体系的崩溃、难捱的贫穷以及附近海域他国船只的存在的存在。但无论如何，正如CAN⑬报告中提到的，气候变化是潜在地使一个本已糟糕的状况更加恶化的因素。在全世界，气候变化使得环境恶化、经济衰退，因此，就会有很多国家而非某一国的国力衰退。当政府无力满足受贫穷折磨得人们的生活需要，无力执行法律政策，那海盗行为便迅速发展起来了。那么，一个现实的结果就是全球的自由航运会极大地受到海盗的严重阻碍以及破坏。

三、气候变化导致的气候移民安全新挑战

国家作为政治主体，其政治安全主要包括领土安全、主权安全、政权和政治制度安全、意识形态安全、民族尊严以及国家地位得到国际社会的承认。维护国家的政治安全，在国家安全中占有极其重要的位置，直接关系到国家和地区的稳定或动乱。任何一个濒海国家，海上方向都是国家政治的对外窗口，因此国家海上方向的政治安全⑭，基本都是针对外来威胁而言的，而海上政治安全方面的典型代表就是气候移民⑮。

气候变化异常会引发诸如海平面上升、土地干旱、生态混乱等自然灾害，这种影响在东南亚、加勒比海以及太平洋诸岛屿地区最为明显，[2]可以想象一下，如果大片陆地被淹，那这片陆地上的居民势必会面临疾病和饥荒的考验，而海水随着潮汐倒灌入现在的农田，使其寸草不生，排污入海系统也更容易使得污水倒流，出现系统崩溃的现象。而事实上，新加坡、印度尼西亚已经在采取应对措施但效果并不是非常理想，[3]图瓦卢、马尔代夫、塞舌尔、堪鲁和西萨摩亚等一些海岛国家已经因为近年来全球海平面的不断上升而逐渐丧失土地，其居民正变得无家可归。

早在中世纪暖期⑯，长期的干旱对玛雅地区的经济、政治和社会产生了重大影响，最终加速了这一以简单农业为中心的文明的灭亡。[4]而在20世纪的最后10年里，海平面上升己经使太平洋岛国图瓦卢失去了1%的领土，截至2000年2月，图瓦卢大部分陆地曾被海水淹没过，全国最高点仅高出海平面4米。2001年，图瓦卢对外宣布本国所有的努力均告失败，该国将于50年后在世界的版图上消失，全国1.1万国民将不得不放弃家园，陆续迁往与其签订协议的新西兰。与此同时，根据澳大利亚罗伊国际政策研究院的报告，其他诸如孟加拉国等海拔较低的许多国家也都存在着同样的危机。

无论如何，当人们发现其家乡不再适宜居住，或获得未被污染的食物和水已受到严格的限制时，经验告诉我们，这些人将会迁移到其他地区。饥荒和自然灾害就如同战争和武装冲突一样充当着人口迁移的有力推手。逃离武装冲突、饥荒时，贫穷的人们通常会采用乘船的方式。过去的十年中，从海路非法进入澳大利亚的人口数量迅速增长。美国海警队也非常积极地拦截那些没有合法证明文件却试图运送乘客到美国的船只。气候变化导致了部分发展中国家生存条件的不断恶化，在这种背景下，我们相信诸如上述事件还会不断增多。

对澳大利亚和美国这样的国家政府来说，气候移民是重要的海上政治安全事件。例如，2001年8月26日，一艘名为坦帕号的挪威货船，在靠近澳大利亚水域救出433名避难寻求者。一开始，坦帕号的阿恩·瑞纳船长想将这些获救者送回印度尼西亚，但遭到了获救者的一致反对，坦帕号只好调转航向开往圣诞岛。此时澳大利亚政府正式要求瑞纳船长驶向印度尼西亚并且命令它待在澳大利亚领海以外。并且威胁说如果瑞恩船长把这些获救者带到澳大利亚的话便要指控其犯有人口偷渡罪。当这条船距离圣诞岛4海里处的时候，澳大利亚政府派出特别空中勤务部队登船并控制了坦帕号，阻止任何人登陆，并将岛上的港口封闭并且设置障碍以防船只进入船坞。澳大利亚拒绝接纳这批获救者的行为先后被印尼、新加坡以及挪威所仿效，这潜在地给获救者制造了一个人道主义的危机。9月1日，澳大利亚与新西兰和瑙鲁达成协议，新西兰将接受150名来自坦帕号船上的人并且永久承认他们是难民⑰，剩下的将被送到瑙鲁，澳大利亚则答应给予瑙鲁两千万澳元用来改善电力、通信和医疗服务。这样，问题才得以暂时解决。[5]

无独有偶，2009年的维京号事件⑱也是一例。78名来自斯里兰卡的难民拒绝离开维京号船也拒绝健康和身份检查，甚至通过绝食的方式来达到进入澳大利亚的目的。但澳大利亚政府却拒绝接纳并希望将他们送到印尼。僵持不下之时，澳洲外交部长史密斯曾表示将不排除采用武力方式驱除维京号上难民，这无疑给难民制造了一场“人道主义危机”。

在国际法上，对待主张庇护的难民有比较详细的解释。但最重要的是，依据《关于难民地位的公约》第33条，“任何缔约国不得以任何方式将难民驱逐或送回至其生命或自由因为他的种族、宗教、国籍、参加某一社会团体或具有某种政治见解而受威胁的领土边界。”即不遣返原则。依此原则，在坦帕事件、维京事件中，试图进入澳大利亚领土的船民完全有正当的理由要求得到澳大利亚政府的保护，诸如澳大利亚这样的缔约国是不能将海运到澳洲的难民遣返至其本国的，除非能找到相关的公约条款或者国家习惯法的漏洞。

但是，我们注意到，在坦帕事件和维京事件中，难民却事与愿违，这些国家所引用的依据就是非领土方式寻求庇护。国际法上的庇护包括领土庇护和外交庇护。领土庇护是发生在一国领土范围内，国家对因政治原因受到本国的通缉或追诉，而请求政治避难的外国人，允许其入境、居留并加以保护。外交庇护是指在他国领土范围内，一国对避难者提供避难所以保证其不受东道国的管辖。在后一种情形中，国家给予庇护更难，限制性更强，而且经常是涉及到难民的直接人身威胁。但是，值得注意的是这种案例主要是针对大使馆和公使馆而不是针对进入一国领海上的船只的。当然，澳洲政策显然是为了避免难民进入其领土以减少其承担的国家责任。另外，意大利和美国在面对同样问题时，也采取了类似的做法。

21世纪，气候变化正在给世界海洋安全带来前所未有的新挑战，诸如海洋水温度升高、海平面上升、海洋酸化、海洋鱼种迁移甚至灭绝、非法捕捞加剧、北极地区争夺战日益激烈等等，面临这些挑战，当务之急就是在挑战中发现机遇，适应气候变化，改善气候环境，依法维护国家海洋安全。针对海洋渔业，要深化拓展双边多边渔业合作，积极参与公海渔业执法管理，加大专属经济区特别是重点海域的护渔维权力度，查处侵渔活动，切实维护海洋权益，维护渔民生命财产安全，维护渔区社会稳定；针对海上通道，要坚持“陆海统筹”的方针，建设现代化的大海军、平战结合的海上商船队、高水平的海洋科学考察队伍、熟悉国际海洋规则的高超外交队伍，提高国家的海洋国力；针对气候移民，要积极构建国际合作机制，在保障各国海上政治安全的同时避免出现人道主义危机；针对航运安全，要建立、完善海上执法国际合作机制，实现情报交换、业务交流、海上行动协调与配合、平台（船舶或飞机）共享、联合巡逻、共同执法、案件移交、司法协助、联合演习。

注释：

①柯金良：《全球环境继续恶化》，《环境与可持续发展》1991年第2期，第19页。

②参见FAO渔业及水产养殖统计年鉴汇总表，2003年版。

③IPCC：政府间气候变化专门委员会，于1988年由世界气象组织和联合国环境署设立，该委员会负责调查全世界的科学技术文献并发布评估报告，其报告被公认为是现有的有关气候变化的最可靠的信息来源。该委员会还负责方法论的制定并对来自《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）附属机构的具体要求做出回应。政府间气候变化委员会独立于《联合国气候变化框架公约》。

④全世界消费的动物蛋白质中，8%是鱼类和贝类，鱼类和海鲜包括海洋和淡水的鱼类和无脊椎动物。

⑤依据世界粮农组织数据，动物蛋白质包括所有的鱼类和海鲜，再加上所有的陆地产肉类、奶类和其他动物产品。

⑥海上通道安全：是国家用于国际经济贸易活动的海上运输航线及通道、特别是战略物资运输线始终畅通无阻，不被外部力量侵害和威胁，其海上航行活动的权力和利益得到保障。

⑦温室气体：GHG，大气中任何能够使来自太阳的热量滞留在地球大气中（即：产生温室效应），并进而导致气候变化的气体。常见的由二氧化碳、甲烷、一氧化二氮、臭氧及水蒸气。

⑧参见刘江萍，管清蕾：《北极“黄金航道”起争端》，《环球》2008年第22期，第74-76页。

⑨参见张炜，冯梁：《国家海洋安全》，海潮出版社2008年版，第78-80页。

⑩依《国际海洋法公约》第58条第2款，公海包括专属经济区在内。

⑪参见《联合国海洋法公约》第105条。

⑫例如1816号决议规定授权期限从2008年6月2日期至12月2日止，即6个月的期限，延期与否视索马里过渡联邦政府是否提出申请而定。另外，安理会在第1851号决议中又讲到：“申明：本决议规定的授权仅适用于索马里局势，不影响会员国在任何其他局势中根据国际法所具有的权利、义务或责任，包括根据《海洋法公约》所具有的任何权利或义务，并特别强调指出，本决议不应被视同订立习惯国际法，还申明这一授权是在接到过渡联邦政府2008年12月9日来信表示同意之后才作出的。”

⑬CAN,Chinese News Agency,华人新闻通讯社，简称为华新社，是由华人、华侨、侨胞联合组建的国际时事新闻通讯组织。

⑭海上政治安全是国家总体政治安全在海上方向的具体体现，主要包括海洋国土安全、国家核心价值观在海上的延伸、海上方向地缘政治态势有利以及获取相应的国家地位和尊严。参见张炜、冯梁：《国家海洋安全》，海潮出版社，2008年11月 第一版，第52页。

⑮气候移民，指人因气候变化而进行的迁徙活动。亚洲开发银行曾警告说，受气候变化和极端天气的影响，不少亚洲和太平洋地区民众可能离开家园迁往本国其他地区或邻国，各国政府应做好应对措施，防止出现“人道主义危机”。

⑯英国气象学家休伯特·拉姆（Hubert Lamb）提出，指公元800—1300年的这段时期，是欧洲中世纪时代已过不寻常的温暖期。

⑰依1951年《关于难民地位的公约》和1967年《关于难民地位议定书》的规定，难民是指现居住在原籍国或惯常居住国之外的地方，因为种族、宗教、国际、隶属于某一特定社会团体或是政治立场，有正当理由畏惧会遭到迫害，同时由于惧怕此种迫害不能或不愿接受原居住国的保护或返回该地的人。

⑱2009年10月19日，一艘载有78名斯里兰卡偷渡客的船只在印尼附近海域遭到印尼海军拦截，当时船上的一名儿童生病需要救治，在印尼方面的请求下，澳大利亚海关船“海洋维京”号前来救援。但这些偷渡者在接受救助后赖在澳大利亚海关船上不肯下来，甚至以死相逼。为此，前往参加印尼总统就职仪式的澳大利亚总理陆克文与印尼总统苏西洛紧急磋商，双方达成协议，印尼同意暂时接受这批船民，并安排他们接受联合国难民机构的审查。而澳大利亚则向印尼增加5000万澳元的援助。但两周过去了，海洋维京号还在印尼附近海域漂着。印尼方面解释说，船上的人不肯下船，他们也不可能采取任何强制手段。对此，澳大利亚反对党批评说，陆克文政府花费巨资资助印尼等国家，希望能解决偷渡问题，但事实证明，这些钱都打了水漂。

[1]Robin Warner,Clive Schlfield．Climate Change and the Oceans[M]．Cheltenham:Edward Elgar Publishing,2013．

[2]陈良．气象气候与人类社会发展[M]．北京：人民出版社，2008．

[3]李传轩,肖磊,邓炜,等．气候变化与环境法理论与实践[M]．北京：法律出版社,2011．

[4]布赖恩·费根．大暖化[M]．苏月,译．北京：中国人民大学出版社,2008．

[5]世界银行,胡光宇．2010年世界发展报告:发展与气候变化[M]．北京:清华大学出版社,2010．