吉林省生态区基本公共服务均等化研究*

2014-08-08吉林财经大学税务学院

经济研究参考 2014年70期

关键词：生态区均等化功能区

吉林财经大学税务学院李琦李晶

浙江财经大学信息学院徐艺源

吉林省生态区基本公共服务均等化研究*

吉林财经大学税务学院李琦李晶

浙江财经大学信息学院徐艺源

主体功能区战略的实施在促进区域经济协调发展，社会经济可持续发展的同时，客观在一定程度上限制了生态区经济发展规模和发展速度，导致生态区财政自给能力减弱，基本公共服务投入增速落后，与其他功能区之间的基本公共服务差距加大。本文运用综合评价方法对吉林省生态区基本公共服务均等化进行实证分析，为实现主体功能区基本公共服务均等化、缩小区域差距、促进区域间协调发展提供政策建议。

一、吉林省生态区基本公共服务差异现状分析

基本公共服务的概念源自萨缪尔森对公共品的定义，是政府在不能同时满足所有公共服务均衡提供的特殊国情下提出的,基本公共服务主要包括基本民生性服务、公共事业性服务、公益基础性服务、公共安全性服务，其中基础教育、医疗卫生和社会保障三项基本公共服务是人赖以生存和发展的最基本需求，也是区域协调发展的重要任务，更是政府民生支出的主要内容。因此，本文将研究基础教育、医疗卫生和社会保障三个方面的基本公共服务均等化问题，选取反映吉林省生态区基本公共服务供给能力的指标，衡量生态区基本公共服务总体水平，反映生态区基本公共服务均等化程度。

1.生态区基础教育分布不均。反映基础教育水平的指标分为投入指标和产出指标，本文选择小学、普通初中学校数量和在校师生比来衡量吉林省生态区基础教育投入水平。2012年生态区中小学学校数最少的都是图们市，分别为7所和10所，小学学校数最多的桦甸市有100所，中学学校数最多的汪清县有24所；小学每千人在校师生比最低的集安市为60.51，低于全省平均水平，中学每千人在校师生比最低的桦甸市为82.33，低于开发区平均水平。表1表明吉林省生态区教育分布极其不均衡，不仅低于开发区平均水平，而且生态区各市县之间差异较大，延边地区享受民族政策，基础教育投入水平较高，其他生态市(县)间基础教育投入差距较大。

2.生态区医疗卫生资源配置差异大。吉林省卫生医疗资源配备相对齐全，医疗水平也相对较高，但生态区与开发区间以及生态区内部差距极大。表2显示，2012年生态区每万人口医院数为0.82所，全省平均为7.3所，其中图们市每万人口医院数是0.49所，是生态区中每万人口医院数最多的长白县的1/3，是全省的1/20；生态区每万人口平均床位为45.17张，其中抚松县最高为69.32张，比平均床位最低的珲春市多46.33张；从每万人口占有的卫生技术人员数来看，生态区比开发区少近6人，汪清县卫生技术人员数最多为79.77人，是和龙市的2倍，而每万人口占有的执业(助理)医师中抚松县最高为35.24人，是最低和龙市的3.4倍。表2表明，长白地区医疗卫生院数量多，延边地区医疗卫生技术人员少，生态区公共卫生资源配备相差很大，不均等现象比较严重。

3.生态区社会保障覆盖率低。衡量社会保障水平的指标体系选用养老保险、医疗保险、失业保险。表3显示，2012年吉林省生态区基本养老保险平均覆盖率为24.15%，高于全省平均水平，但基本养老保险覆盖率最低的安图县，覆盖率只有12.56%，与最高的靖宇县相差63.93个百分点；基本医疗保险平均覆盖率为45.68%，低于全省平均水平，覆盖率最高和最低的地区分别为图们市和靖宇县，相差66.82个百分点；失业保险覆盖率最低地区是靖宇县，只有4.41%。表3表明，吉林省生态区社会保障总体覆盖率不高，图们市社会保障水平高，生态区各市县间基本养老保险覆盖差别较大，同一县域各类保障项目覆盖率也有较大的差距。

表1 2012年吉林省基础教育水平

资料来源：吉林省统计年鉴。

表2 2012年吉林省医疗卫生情况

资料来源：吉林省统计年鉴。

表3 2012年全省社会保障情况

资料来源：吉林省统计年鉴。

二、吉林省生态区基本公共服务均等化的综合评价分析

在分析吉林省生态区基本公共服务供给现状的基础上，从产出的角度构建一个包含4个级别共17个指标的基本公共服务均等化指标体系。运用综合评价方法将基础教育、医疗卫生、社会保障3个三级指标和9个四级单项指标转化为一个能够反映综合情况的指数进行评价。

(一)评价方法设定。

数据采集对象选取了吉林省长白山生态区中的14个县市和开发区中长春、吉林2个典型城市，收集了从 2006～2012年能够衡量基本公共服务水平的单项指标具体数值，确定各指标在指标体系中的权重，将指标数据进行无量纲化处理，再用线性加权法进行综合评价。用变异系数法来确定各指标比重，各项指标的变异系数公式如下：

对指标无量纲化采用“极值化”处理，本文选取的基本公共服务均等化指标都是正向指标。指标标准化采用如下公式：

式中X′为样本指标的标准值，X为样本指标的原始数值，M、m分别是样本指标的最大值和最小值。

最后采用线性加权法对吉林省生态区的基本公共服务均等化进行综合评价分析。公式如下：

(二)基本公共服务均等化现状分析。

按照综合评价方法的步骤，计算出2006～2012年吉林省生态区中14个县级市基本公共服务均等化指数，与吉林省基本公共服务均等化综合指数进行比较，分析生态区基本公共服务均等化的差异程度。

1.吉林省生态区基本公共服务均等化指数分析。表4反映吉林省生态区基本公共服务均等化综合水平，可以看出生态区基本公共服务指数差异较大，与全省平均指数情况对比来看，生态区平均指数略高于全省平均水平。从变化趋势来看，生态区基本公共服务平均指数在2006～2010年有所上升，在2011～2012年指数逐渐下降，下降幅度较大。这一变化与生态区财政能力增强及中央加大对重点生态功能区转移支付补偿密切相关，但基本公共服务水平下降，说明生态区基本公共服务需进一步改善。从具体指数数值来看，生态区14个县级市中延吉市、图们市、和龙市和长白县、汪清县平均指数超过0.5，基本公共服务均等化水平较高，而其他县级市的指数均低于0.5，其中集安市平均指数最低为0.18，基本公共服务严重不均等。

2.生态区单项基本公共服务均等化情况分析。从三项基本公共服务均等化程度来看，基础教育指数较低且提升缓慢，社会保障指数较高但有下降趋势，医疗卫生指数最低但呈上升趋势。

图1反映生态区基础教育平均指数高于全省综合指数，但自2008～2012年生态区基础教育平均指数不断下降，表明生态区基础教育不均等现象日益严重。从趋势分析来看，生态区中和龙市7年基础教育趋于均等化；图们市基础教育均等化得到改善；从具体指数数值来看，长白县、汪清县基础教育指数高，达到0.8，其他城市基础教育不均等化程度较大。尽管近年来中央和吉林省政府都加大了对基础教育的投入力度，但由于受生态区地理环境、人口密度及生态职能和地方政府财力限制，生态区基础教育投入水平与其他地区仍然存在差别，使得在总体上生态区基础教育发展水平与其他地区还有较大差距。这要求中央和地方政府继续加大对生态区教育事业的支持力度，特别在教学资源配置上要加大向生态区倾斜。

图2生态区医疗卫生均等化指数虽然在近几年内有所增加，但低于全省综合指数。从指数变动趋势和具体数值来看，生态区中桦甸市、临江市和敦化市指数在近7年来都有小幅度上升，但只有抚松、临江市平均指数超过0.5，医疗卫生基本实现均等化，而其他县市指数都较低，在0.1～0.3之间上下浮动，龙井市均等化指数仅为0.05，医疗卫生不均等现象严重。吉林省生态区医疗卫生投入比重低，各地区公共卫生资源分配不均衡，不能满足生态区居民。

图3生态区社会保障均等化平均指数在0.3～0.5之间浮动，高于全省平均指数，但2009～2012年呈有所下降。从趋势分析来看，生态区中除桦甸市在近7年发展中指数略有上升，均等化水平得到改善，其他各市社会保障指数都呈下降趋势。从具体指数数值来看，延吉市社会保障均等化平均指数超过0.8，靖宇县社会保障均等化平均指数仅为0.14，不均等化程度显著。

表4 吉林省生态区基本公共服务指数

资料来源：根据吉林省统计年鉴、吉林省政府工作报告数据计算整理。

图1 吉林省基础教育指数

图2 吉林省生态区医疗卫生指数

图3 吉林省生态区社会保障指数

3.吉林省生态区基本公共服务均等化差异分析。参照计算指标权重时给出的变异系数公式，计算出吉林省生态区2006～2012年基本公共服务均等化变异系数，变异系数的值越大，说明该地区基本公共服务均等化差异程度越大，相反，变异系数值越小，表明该地区基本公共服务均等化差异程度越小。由表5可见，吉林省生态区基本公共服务变异系数在近7年里在0.2～0.4之间，处于中等水平，并呈下降趋势，说明吉林省生态区基本公共服务逐渐趋于均等化，其中医疗卫生均等化变异系数高，但有所下降，表明生态区医疗卫生服务不均等，正在逐渐改善；基础教育、社会保障变异系数加大，表明生态区基础教育、社会保障服务非均等程度渐趋严重。表6显示生态区基本公共服务均等化变异系数大大高于开发区，原因在于本文仅选择开发区中长春、吉林两个典型城市，样本覆盖范围窄，只作为对比分析，说明生态区基本公共服务水平落后于开发区，推进基本公共服务均等化的进程有待进一步提高。

三、吉林省生态区基本公共服务供给状况分析

1.生态区财政能力显著增强。2006年至今随着吉林省加快转变经济发展方式，不断推进工业化、城镇化和农业现代化的发展进程，经济持续快速增长，综合实力不断上升，生态区财政收入实现了较大幅度的增长，由2006年的399 246万元增长至2012年的3 468 127万元，7年间增长7.69倍(见图4)，人均财政收入高于全省平均水平(见图5)。如表7所示2006～2008年人均财政收入变异系数呈下降趋势，由2006年的0.99下降至2012年的0.35，表明随着吉林省财政体制不断完善，生态区社会经济的发展，各地区间人均财政收入差异逐步缩小；生态区人均财政支出变异系数较人均财政收入差异系数小，且呈下降趋势，表明随着吉林省省以下财政体制的健全，转移支付制度的完善，生态区人均财政支出差异逐步缩小；生态区人均财政收入和人均财政支出的极差率都表现出了减少的趋势，表明吉林省财政体制改革取得了明显的效果，生态区提供基本公共服务的财政能力增强。

表5 吉林省生态区基本公共服务均等化程度

资料来源：吉林省统计年鉴、吉林省政府工作报告数据计算所得。

表6 吉林省生态区、开发区基本公共服务均等化程度比较

资料来源：根据吉林省统计年鉴、吉林省政府工作报告数据计算所得。

图4 吉林省生态区财政收支情况

图5 吉林省生态区人均财政收入

表7 生态区人均财政收入和支出变异系数、极差率变化情况

资料来源：根据吉林省统计年鉴计算整理。

2.生态区基本公共服务供给不均。从2006年以来吉林省生态区政府支出情况来看，教育、医疗卫生支出比重略有上升，但绝对量明显存在不足，政府对这些方面的投入力度显然不够大，满足不了生态区居民特别是贫困家庭对教育服务、医疗卫生的需求，造成生态区很多家庭的孩子无法接受基础教育，很多居民患病不能及时就医。吉林省社会保障支出比重上升幅度较大，从2007年的83.5亿元增加到2012年的276亿元，但生态区社会保障支出比重有所下降，且未覆盖生态区全体居民，很多居民没有失业保险，养老保险各市县差异很大。国家主体功能区战略、地方政府责任及保护环境压力决定着生态区公共服务供给路径，导致了基本公共服务提供结构的不均等。长白山生态区的首要职责是守护吉林省生态安全，发挥调节气候、治理水土流失、降低洪涝灾害、创造东北平原适宜农业生产环境的功能，因此，生态区环保及农林水事业支出比重偏高，很难大幅度提高一般公共服务比重，基本公共服务供给难以实现均等化(见表8)。

表8 吉林省生态区基本公共服务支出情况表

注：因2007年政府收支科目调整，2006年社会保障支出没有统一数据。

资料来源：根据《吉林统计年鉴》(2006～2012)整理。

3.生态区基本公共服务供给成本高。长白山生态功能区位于吉林省东南部，地处东经127°42’～128°16’、北纬41°41’～42°51’，覆盖范围广，面积13 478.78平方公里，地跨延边朝鲜族自治州、白山、通化、吉林四个地区，北起安图县、南至长白县、西始抚松县、东至和龙市，涵盖延吉市、图们市、珲春市、龙井市、敦化市、和龙市、汪清县、临江市、抚松县、靖宇县、长白县、集安市、桦甸市等，总人口达385.39万人。长白山生态功能区地域辽阔，地形以山地、丘陵为主，交通不便，人员居住分散，管理跨度广，难以形成基本公共服务规模效应，加大了政府管理成本。生态区地质结构复杂，自然环境较差，电力、自来水、煤气等城市基础设施投入大，运行成本高；教育、医疗、交通等公共服务所需时间较长，单位运营成本高。因此，生态区基本公共服务如按照其他地区相同标准提供，其单位公共支出成本将大大提高。

四、研究结论

1.功能区定位进一步加大区域间公共服务能力差距。地区经济发展水平决定其财政能力，而经济发展水平受自然资源禀赋和国家发展战略的影响。随着吉林省主体功能区地位的确定，各功能区间财力不均等状况将会更加严重。吉林生态区主要分布在东部山区，地质结构及地理环境不利于发展经济，主体功能区战略限制长白山森林生态功能区大规模开发，以提高生态产品、保护生态环境为首要任务，经济发展功能退居次要地位，致使生态区原本落后的经济水平更低于开发区，2012年生态区地区生产总值仅占全省GDP13.32%，人均财政支出低于全省平均水平(见图6)。长吉图开发区经济居全省领先水平，并拥有雄厚资金和人才及技术优势，区域资源聚集使开发区与生态区间的经济发展差距日益加大，2012年开发区地方财政收入总额为694.5亿元，是生态区的2倍之多(见图7)，地区间财政能力差异加大，区域间不平衡不断上升，导致吉林主体功能区之间基本公共服务均等化面临客观的障碍。

2.财政转移支付均等化效应在各功能区间并未体现。转移支付是当前分税制财政体制下实现基本公共服务均等化的主要手段，尽管中央对转移支付结构进行优化，在均衡性转移支付项目下增设了国家重点生态功能区转移支付，把长白山森林生态功能区纳入试点范围，对吉林省转移支付额逐年大幅增加，由2006年473.4亿元增加至2012年1429.9亿元，在一定程度上缓解了吉林省财政资金不足的状况，但一般性转移支付比重仍然不高，依据经济发展水平和均衡性转移支付系数测算的转移支付补助，没有均衡地区之间的财政能力，中央转移支付占吉林省财政支出比重趋于下降，由2009年最高0.67%下降至2012年0.58%，财政转移支付绩效并未体现。受吉林省经济发展水平与财政能力的限制，吉林省目前尚未对生态区设立生态保护区专项转移支付补助项目，生态区也未能得到充足的资金以补充其财政收支结构改变的缺口，在一定程度上制约吉林省生态区基本公共服务供给规模。

图6 吉林省生态区人均财政支出

图7 吉林省生态区与开发区财政收入对比

五、政策建议

1.实施分权体制下的主体功能区财权划分。根据吉林省主体功能区规划，长吉图重点开发区以扩大先进制造业和服务业为主要任务，重点进行工业化城镇化开发，代表全省产业集聚和升级，支撑全省经济增长；长白山生态功能区以提供生态产品能力为首要任务，保障全省农产品供给安全。在财政分权体制指导下，按照纵向财力与横向功能相结合的原则，合理安排开发区与生态区政府的职责与事权，明确划分省以下各功能区政府的财政支出责任，处理好长吉图先导区与生态功能区政府间的财政资金分配问题，充分考虑延边少数民族地区和长白山地区的实际情况，科学配置各级政府的财力，增强生态区政府提供基本公共服务的能力。根据公共服务的性质和特点分配各级政府所承担的基本公共服务的事权，基础设施、基础教育和医疗卫生的基础性很强，应由各县市承担，支出比例可以视各生态县的经济发展水平而定，社会保障具有较强的外部性，难以明确社会保障的具体管辖区域，应由省政府统筹，市县政府具体管理。生态区政府承担的公共服务事权分配在遵循这一原则的基础上，还应考虑长白山生态区地理环境，山地丘陵增加基础设施的供给难度，人口分散增加基础教育、医疗卫生的供给成本。

2.建立横向转移支付模式下的利益补偿机制。财政转移支付制度是缩小政府间财力差距的有效措施，完善的转移支付制度能够促进基本公共服务均等化，有利于区域经济协调发展。横向转移支付模式是同级政府间的财力支持，在吉林省主体功能区建设中，建立横向转移支付制度，由重点开发区向生态功能区进行资金扶持、项目支持、技术支持、智力支持，平衡各类功能区政府间的财力水平，确保各类功能区政府能够得到大体均等的财力来提供基本公共服务，从而满足生态区居民对基本公共服务的需求，推进基本公共服务均等化。长吉图开发区作为吉林省重点开发区域，具有一定经济基础，发展潜力较大，集聚科技资金资源优势，经济发展水平较高，财政自给能力强，应对生态区地方政府给予大力支持，补偿生态区提供生态产品的成本，提高生态区基本公共服务水平。在推行横向转移支付的基础上，建立生态功能区的利益补偿机制，补偿生态区放弃经济发展的机会成本和加强生态环境保护造成的利益损失，平衡生态区与开发区之间的利益关系，改进生态区基本公共服务供给，增强生态区参与生态环境建设和保护的积极性。此外，上级政府应根据各功能区间财政能力的差距，调整税收返还制度，对于经济发展落后的生态区，针对其财政薄弱状况和环境保护功能，加大其税收增量返还比例，用于当地基本公共服务建设。