广西新农保农民缴费档次选择及其影响因素分析

2014-08-08广西财经学院财政与公共管理学院江燕娟

经济研究参考 2014年70期

关键词：档次财政补贴个人账户

广西财经学院财政与公共管理学院江燕娟

广西财经学院科研处邓文勇

广西新农保农民缴费档次选择及其影响因素分析

广西财经学院财政与公共管理学院江燕娟

广西财经学院科研处邓文勇

一、前言

2014年，国务院印发了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，提出到“十二五”期末，在全国基本实现新农保和城居保制度合并实施，并与职工基本养老保险制度相衔接，到2020年前，全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度。个人缴费标准统一归并调整为每年100元～2000元12个档次，省级政府可以根据实际情况增设缴费档次，参保的城乡居民自主选择缴费档次，多缴多得。意见明确统一了城乡居民养老保险缴费档次最高提升至2000元，这一变化是依据城乡居民的生活水平及未来经济增长速度而确定的。广西自2012年全面试点以来，部分地区新农保的缴费档次最高增加到了1000元，大部分地区仍按照5档缴费，这5档缴费数是新农保政策开展初期基于全国区域性的平均数而定的，综合体现了新农保“广覆盖、低保障”的政策目标，从广西各地新农保缴费来看，最低缴费档次仍然是绝大多数农民的选择，低缴费档次意味着较低的养老金替代率，农民集中选择最低缴费档次动摇了新农保制度的可持续性及其制度意义，也使得城乡居民养老保险合并后，提高缴费档次的政策目的变得无意义。

国内对农民缴费档次的研究较多，大多数学者基于区域数据，集中研究新农保缴费档次的意义与作用，缴费档次选择的制度因素、文化因素，捆绑缴费政策、经费服务水平等方面，研究者指出，绝大部分农民选择最低档缴费导致新农保制度实现农民老有所养作用失效、新农保个人账户陷入低效或无效、新农保制度的可持续受到挑战(李珍、王海东，2012)；影响缴费档次选择的几个因素有：缴费能力、养老观念、制度激励机制、政策认知水平等(邓大松、李放、金刚、柳清瑞，2012)，也有学者认为目前的缴费档次低估了农民的缴费能力，并结合数据从长期和短期对农民的缴费能力进行了考察，认为农民有能力与意愿选择较高的缴费档次(薛惠元，2012)那么，基于广西本土具体情况，新农保缴费档次选择与哪些因素紧密相关？农民的支付能力如何？政策效应发挥了什么样的作用？现有研究较少以广西为样本进行研究，本文试图从广西农村居民人均收入、消费支出水平、政策激励效应等因素，回答上述问题，考察影响农民选择档次的相关因素，分析农民提高缴费档次的可能性，探讨这些问题有助于实现农民参加养老保险的意义，推动未来城乡居民养老保险合并。

二、广西新农保农民缴费档次选择相关因素分析

本文的研究目的是分析广西农民新农保缴费档次选择及相关因素，分析思路是首先结合农民目前缴费档次情况，从支付能力和财政补贴政策的效应两个角度切入考察农民新农保的缴费档次选择。支付能力指标包括年人均纯收入、年人均消费总支出、农村居民储蓄行为；激励政策的效应指标包括财政补贴政策的激励性与公平性。

(一)广西新农保缴费档次及新农保参保情况。

1.缴费档次。2009年10月，广西出台新农保政策，政策规定：个人按年缴费，设100元～500元5个档次，由农村居民自主选择缴费。政策的出发点是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”，同时也有利于经办机构操作。缴费档次的确定一是参考国务院制定的标准，二是参考2008年广西农村居民人均年收入，为3690元，100元的缴费档次，大体相当于2008年全区农村居民人均纯收入的2.7%，适合低收入农村居民的经济承受能力；500元大体相当于2008年全区农村居民人均纯收入的13%多一点，在收入较高的地方相当于8%左右，可供收入较高的农村居民选择。

2.广西新农保参保情况。2011年新农保试点期间，参保人数为796.1万人，达到领取待遇人数275.6万人，基金收入25.2亿元，基金支出14.4亿元，累计结余16.7亿元。*《中国统计年鉴(2012年)》，第152页。到2012年，新农保参保率已经达到90%以上，然而，参保的大部分农民仍选择了最低的缴费档次。

3. 100元缴费档次的个人账户替代率。养老金个人账户的重要价值在于缴费阶段保费的投资收益率所能实现的未来收入替代率水平，在综合考虑经济增长、记账率等因素后，邓大松等人通过实证研究表明，平均缴费时间为15年，选择100～500元的缴费档次时，100元缴费档次的个人账户替代率为0.27%～3.01%，500元缴费档次的个人账户替代率在为1.09%～12.93%，*邓大松、薛惠元：《新型农村社会养老保险替代率精算模型及其实证分析》，载于《经济管理》2010年第5期(总第473期)，第164～171页。连续缴费15年，个人账户保费仅有1500元，考虑管理开支、基金增值等因素，个人账户收益非常低。结合考虑长期缴费、人口死亡率及贴现率等因素，新农保能实现的养老金替代率水平未来仍然较低，图1显示了年度缴费为360元(现值)时(即不到当前最低的个人缴费档次加上配套的缴费补贴后总数的3倍)所模拟的个人账户的待遇水平，模拟结果的前提是，假定：(1)2010年开始实施制度；(2)农村死亡率保持不变；(3)退休年龄为65岁；(4)待遇水平调整以物价变动为参照系；(5)实际贴现率为2.5%；(6)起始10年实际收益率与实际工资增长率之间的差别是-1%，随后为1%。模拟只考虑了来自个人账户的收益，没有将政府补贴部分加入考虑，结果显示了新农保目前缴费水平下个人账户所能实现的替代率水平。研究表明，目前的缴费水平所能实现的替代率收入，不仅无法满足农村老年人基本生活目标，还将进一步加大政府基础养老金的支付压力，削弱制度的可持续性。我们可以用低保标准做一比较，农村低保制度的保障对象为农村陷入贫困的低收入家庭群体，政策目标是为他们的日常基本生活提供经济保障，2012年全国农村平均的低保标准为172元/月，浮动范围从26元～267元(全国平均工资的11%～41%)。*《中国民政统计年鉴(2013年)》，第172页。低保标准占农村平均收入的比例也从另一个角度说明个人账户的替代率已远远不能为农民提供足够的收入保障，在这种情况下，提高农民缴费档次，增加个人账户收入替代率已经成为一个非常重要的现实问题。

(二)广西农民新农保支付能力分析：年人均纯收入、年人均消费总支出与储蓄行为。

1.年人均纯收入指标分析。年人均纯收入是衡量农民购买能力的重要指标。2013年，广西农村人均纯收入为6008元，比全国农民人均收入少1908.58元，相当于全国平均水平的76%，为广西城镇居民人均可支配收入的28%，*《中国统计年鉴(2013年)》，第439页。广西农民总体收入偏低，但仍存在较明显的收入分化，最低收入组与最高收入组收入相差超过4倍，与中等收入组相差超过1倍。本文按照农民五等分收入对最低缴费和最高缴费分别占收入与支出的百分比进行计算，计算结果表明(见表1)，最低缴费占收入比例各组收入户比例为0.8%～4.6%，无论是高收入或者低收入群体，占比较低。按照经验，低于平均收入的5%会被视为较低的水平。从广西的水平来看，最低与最高缴费档次分别约占农民平均收入的1.8%～8.9%(依据广西年鉴中等收入组的农民年均纯收入计算)，占农民总收入的比例较低。在高收入组，最低和最高缴费比例均占收入水平比例过低。数据表明，目前的缴费档次在大多数农民的支付能力范围内，随着农村少子化和空心化的人口结构演变，社会化养老逐渐为农民所接受，因此，存在有购买意愿且满足支付能力的大量的社会化养老需求，政策的关注点应当从初期关注较低收入群体转向较高收入群体。

图1 按年均缴费为360元计算的个人账户月待遇水平现值(不同缴费年限)

2.年人均消费总支出指标。2013年，广西农民年人均消费总支出为8443元，*《广西年鉴(2013年)》，第359～361页。包括以下几项：家庭经营支出、生活消费支出、财产性支出、转移性支出。从几项支出比例来看，生活性消费支出占较大比例。在生活消费支出结构中，食品消费比例为42.76%，占比逐年下降，居住消费比例升高，为24.62%，衣物、医疗保健、交通通讯、其他等项目支出逐年增加。与往年数据相比，说明农民消费特点由生存型消费向小康型消费发展。*韦弘、李晓颖、唐锋：《广西农民人均纯收入与人均生活消费关系研究》，载于《广西社会科学》2012年第6期( 总第204期)，第25～31页。

养老保险作为农民老年后保障基本生活水平的养老金收入，应当看做一项必需开支，从最低缴费与最高缴费占各项消费支出平均水平的比例来看(见表2)，这项必需开支占家庭经营性支出及财产性支出的比例均不高，占生活消费的比例最低，这进一步支持前文所说的农民具备支付更高档次缴费水平的能力的观点。由于财产性支出的统计口径的复杂及数据不完整，因此不作为主要的比较项目。在四项支出占比中，值得一提的是转移性支出，转移性支出是单向支出，主要由农村的人情消费支出构成，在农村中，由于传统的“养儿防老”等观念，父母对子孙辈的人情支出中，暗含着“指望将来能养老”养老投资意味，这部分的人情消费实际上部分转化为养老保障消费，这部分的消费也占了一定的比例，引导农民将一部分转移支出向养老保险缴费转移，可以增加农民的缴纳能力。

农民的消费受预期收入水平与未来不确定性因素影响，不确定因素中包括为未来养老的担忧，农村养老保险体系的完善有助于降低这部分不确定因素。因此，完善新农保政策，加大养老保险的缴费档次，以获得更高的养老金水平，符合农民的长期利益。

表1 新农保最低与最高缴费档次占五等分人群收入与支出比例

资料来源：根据《广西统计年鉴(2013年)》数据整理而得。

表2 新农保最低与最高缴费档次占广西农村居民各项消费支出比例

资料来源：根据《广西年鉴(2013年)》数据整理而得。

3.农村居民储蓄行为指标。参考众多有关中国居民储蓄行为的研究，证据表明，无论是城镇居民还是农村居民都有天然的养老储蓄的习惯，储蓄是农民养老的重要经济支柱之一，储蓄水平同时反映了农民的支付能力与养老观念，高储蓄率与高收入呈正相关。图2显示了从2003年到2007年按照收入水平对农村家庭进行五分位分组，各1/5组家庭的平均储蓄率。除低收入组外，其他各组收入农民均呈现出较高的储蓄倾向，2007年，收入最高的1/5农村家庭的储蓄率约占他们人均收入的40%，且储蓄率随着收入水平的增加而增加，而收入最低的1/5家庭，不仅没有存钱，储蓄反而减少了37.4%，与2003年相比，低收入家庭的储蓄率比高收入家庭的储蓄率下降幅度大。这一研究结论对于政策的启示是：对于中低等及以上收入农民支付能力而言，提高缴费档次是可支付的，这一部分支出可以通过部分储蓄转化而来，对于没有储蓄行为的最低收入组而言，应当考虑加大财政补贴的力度，提高这部分人群的缴费档次选择，减少“逆向再分配”的消极影响。

(三)财政补贴政策的激励作用。

新农保的配套补贴被认为是激励农村居民参保的必要手段，这一政策方向符合世界上大多数经合组织国家的经验，也与许多中等收入国家相似。目前国内学者研究主要认为现有财政补贴激励效应不足，是引起目前参保农民集中选择最低缴费档次的主要原因，并提出对较高缴费档次给予较多补贴额，实行差别化的补贴方式。 (邓大松，2013；赵光、李放，2013；金刚、柳清瑞，2012；等)这给我们提供了一个思路：当前配套补贴对于农民的激励作用有多大？是否足以吸引参保者提高缴费档次？另外，提高配套补贴需要考虑两方面的内容：一是考虑政策的公平性和财政支出的可持续性问题，二是考虑个人账户的缴费补贴由哪一级政府来筹资。

1.配套补贴对于农民的激励作用。邓大松等人通过构建新农保净转移额计算模型，对新农保制度的收入再分配效应做出测算和分析，得出结论：政府缴纳补贴越多，养老金的积累额越多，新农保的再分配效应越大。*邓大松、刘昌平等：《中国社会保障改革与发展报告2012》，北京大学出版社2013年版，第187～192页。基于“理性经济人”特征，个人总是试图并且能够辨别和选择对自己有利的制度安排，农民在缴费标准的选择时必然会计算不同情况下的成本收益(李放、赵光，2013)。因此，我们有理由认为，在农民对新农保政策的充分认识下，即农民较能认识到此项政策带给自身的长期收益时，财政补贴的激励效应会呈现另一反应：提高财政补贴水平能显著提高参保农民的缴费档次选择。

2.政策的公平性与可持续。(1)各档次补贴差距的公平性考虑。广西新农保的财政补贴机制主要是依据个人缴费档次，特点是“多缴多补、长缴多得”。在“多缴多补”政策下，参保人选择的缴费档次越高，政府给予的补贴就越高，个人账户积累额越高(见表3)。由于“多缴多补”的补贴机制，可能会产生逆向收入再分配效应。*部分学者认为穷人一般负担不起较高的缴费档次，选择较高缴费档次的都是收入较高的人群，“多缴多得”的财政补贴政策会加剧不公平性，造成新的贫富差距。然而，低缴费档次带来的对制度的损害超过了激励性补贴机制可能产生的问题，从目前的财政补贴来看，显然政策维持公平性的目标更强，这是由新农保政策推行之初所提出的全覆盖、低保障的政策目标所决定的。随着农民养老需求的提升，通过总收益率的增加来加强农民对制度的信心，维护养老保险政策的长期目标显得更为重要，且随着城乡养老保险一体化发展，农民对新农保政策的认知会越来越理性、全面，财政补贴对农民提高缴费水平将产生显著激励作用，对于大多数农民来说，有能力选择较高的支付档次，财政补贴政策符合大多数人的利益。因此，综合考虑到政策的可持续性，财政补贴的方向应当向提高激励水平发展，且重点做好“长缴多补”的政策。

图2 农村收入水平各1/5组家庭的储蓄率

表3 广西新农保财政资金补贴表元/年

资料来源：依据广西新农保政策数据整理。

(2)低收入群体的界定及缴费补助。广西新农保政策规定对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。按照广西的实际情况，应当加强对贫困山区及少数民族群体的资助，重点向低收入群体及无生活能力人群倾斜。

另外，在政策实际执行中，由地方财政承担这部分费用可能会产生道德选择风险，财政实力较弱地区贫困人群被排斥在制度之外，有学者提议，这一补贴应由中央，而非地方(或与地方共同)负担全部或部分此类代缴费用，以避免出现一部分人群被挡在制度外的风险。另一方面，加大对低收入人群的补贴，对于符合缴费困难群体条件的农民增加补贴，提高农民的整体缴费档次。

三、政策启示

缴费标准直接影响制度的持续性，我国由于农村居民收入总体较低、差异大且不稳定，确定不同地区的缴费标准是较为困难的，且大多数基层政府没有引进精算业务，在制定具体缴费标准时大多是照搬或者在中央政府制定标准上进行微调，缴费比例一定程度上缺乏合理性和科学性，降低了农民的参保积极性。综合以上分析，本文提出几点政策建议：

1.提高最低缴费档次，增加缴费档次选择。以上分析结果表明，从农民的年均收入、消费支出与储蓄行为来看，绝大多数农民具备参加较高缴费档次的能力，且有参与社会养老保险的需求，现行政策以100元为起点档次过低，会造成过低的缴费档次选择，且过低的个人账户替代率，会导致个人账户低效或无效，引发人们对个人账户是否有必要存在的担忧。参照国际相关经验，对于基本养老保险的参保与缴费都带有强制性质，在新农保与城镇养老保险合并后，应当加强参保及缴费的强制性，提高最低缴费水平。

2.加大“多缴多补”的力度，鼓励长期缴费。依据个人账户的不同缴费档次建立多缴多补的差别化财政补贴激励机制，以引导农民自发选择较高缴费档次，从而提高新农保替代率水平。引导符合条件的城乡居民按规定早参保、勤续保，引导经济条件较好的参保人提高缴费档次，争取做到应保尽保。