刘宏军

政策执行情况审计推动国家治理探析

刘宏军

政策执行情况决定政策效果的显现和政策目标的有效实现，国家审计机关近年来在政策执行情况审计方面进行了积极探索。本文着重从国家治理的视角回顾了审计机关开展政策执行情况审计，思考政策执行情况审计在国家治理中的积极作用，提出做好政策执行情况跟踪审计的一些浅见。

政策执行情况；审计；国家治理

国家审计是国家治理的重要组成部分，近年来不断调整功能定位，拓展审计范围，通过政策执行情况跟踪审计实现审计监督的常态化，在涉及政策制定、执行、评估等更宽广领域发挥推动完善国家治理的积极作用。

一、政策执行情况审计具有比较明显的特征

国家审计署近年组织实施的抗震救灾资金物资审计、政府债务审计、社保资金审计、保障性住房审计等审计项目，为确保经济社会健康运行发挥了积极作用，这些项目的审计对象都涉及到政策执行情况，具有比较鲜明的特征。

（一）审计监督层次较高

我国《宪法》明确“审计监督是依法设立的综合监督”，确立了审计监督的重要地位，《北京宣言》提出“最高审计机关促进良治”，而我国《审计法》中对审计“保障国民经济和社会健康发展”的描述则应该被看成国家审计促进良治的职能要求。近期全国审计工作会议上审计署要求突出抓好六个方面工作，首要提到了政策执行情况审计。政府的主要职能是提供良好的政策以及营造良好的制度环境,而国家良治的必须通过好的政策制定和执行来体现。现代行政实践表明决策、执行和监督构成了国家治理的有机整体，审计从属于监督子系统的主要作用是通过审计的评估、反馈和纠偏功能，促进国家治理手段更加有效，确保政令畅通。因此，这种作用机理决定着政策执行情况审计国家审计能够在国家治理中发挥至关重要作用，具有层次更高的特征。

（二）审计对象比较宽泛

《利马宣言》提出政府审计的对象包括公共资金和公共财物管理，突出了政府审计内容的广泛性。我国新修订的《审计法》明确国家审计领域和对象涵盖了国家运行中的诸多领域和部门，这意味着国家审计能够通过政策执行审计这根纽带与国家治理的各个方面联系密切。此外，在当前实践中,政策执行情况审计还参与公共资金绩效评估，积极探索重大突发性事件应急政策等方面审计，审计对象得到进一步拓展。

（三）审计整改力度较大

审计推动问题整改是树立审计公信力，强化审计成果转化的主要途径。从审计实践来看，政策执行审计通常作为一种全过程审计监督形式被采用，审计发现的问题具有较高的社会舆论关注度，相应的审计整改一般是自上而下的，因而审计整改力度大，能引起有关部门高度重视，并且能对违纪违法行为认真查处，审计建议也成为国家或地方制定相关政策的有效参考，上升为政府意志，审计有效促进国家顶层制度建设和完善。

二、政策执行情况审计在国家治理中发挥积极作用

国家审计制度很大程度制约国家治理目标的实现，政策执行情况审计作为国家审计中一项重要制度安排，是确保政府有效履责，发挥审计促进完善国家治理功能的重要途径。

（一）政策执行情况审计是发挥国家审计功能的有效途径

国家审计源于受托责任，本质上是一种公共权力，这就决定了国家审计具有国家意志特性，必须成为维护国家利益的有效武器。政策执行情况审计对象是政策的制定和执行，政策是国家施政的具体承载，也是国家利益的具体实践。如孟子所言，“徒善不足以为政，徒法不足以自行”，实现良治不仅需要政府制定良好的政策，还要确保政策得到有效执行，确保不出现背离或者形成偏差。国家治理发展趋势要求新时期审计工作要求同时具备预防、揭示和抵御等系统功能，这些功能的发挥要求审计机关基于政策执行有效期内开展连续跟踪审计，从体制、机制和制度等较高层面来审视问题，与政策制定、执行部门形成全过程实时的监督合力，发挥政府“耳朵”和“眼睛”作用，形成政策有效执行的推力。

（二）政策执行情况审计的功能定位反映国家治理的需求

国家行政管理的目标要通过行政权力的运行实现，政策执行属于制度性权力中的重要内容,与权力运行高度相关，而权力运行情况与政府治理能力高度相关，国家审计作为国家层面一种内生评估手段，其主要功能定位是在防止权力被滥用的基础上发挥三个方面的积极作用：一是评价作用。即客观、公正的评价政策价值。二是参考作用。不论是良策还是更高层面上的良法，均应获得行政客体支持，符合客观规律和社会发展需求。政策执行具有复杂性、发展性，要求审计机关认真分析研究政策执行中已经出现的和可能出现的新情况，提出必要的意见和建议，供决策参考。三是促进贯彻落实。近来连续几年，国家审计署在全国审计工作会议上提出当前和今后一个时期审计工作的重点内容首要就是“加大对重大经济政策和宏观调控措施贯彻落实情况的审计力度”。上述三方面作用的有效发挥要求建立政策制定、执行部门之间以及审计监督机关之间良好的沟通机制，关注政策的目标群体以及执行的各种环境因素，通过查出政策执行中存在的问题，对问题的督促整改，并落实到位等一系列举措，推动国家治理实现良治。

（三）政策执行情况审计效果影响国家治理的实现程度

国家新时期提出的财政、税收、环保等领域治理需求迫切地要求审计机关履行监督制约权力运行，推动体制机制完善的职责，为实现国家经济社会健康运行提供及时、客观和可靠的信息，为政府决策提供科学的依据，充分发挥审计推动改革功能。政策执行情况审计存在比较广泛，审计目标和作用比较多元，审计效果影响国家治理的实现程度。比如，《尚书》提出“任官惟贤才”的观点，说明对官员评价的重要性，官员是国家治理系统中重要因素。经济责任审计就其本身以及审计内容来说，都涉及对贯彻落实国家政策的评价，良好的审计成果有利于服务干部监督管理，为干部监管部门选拔、任用、奖惩干部提供了重要参考依据，从根本上有利于实现国家良治。又如，湖南在“省直管县”财政决算审计中，重点关注了部分财政专项资金的设置、分配、管理、使用及效益情况，通过调查，发现专项资金政策效果和资金管理绩效方面的缺陷。提出加大专项资金整合力度，提高财政资金使用效益的建议，引起省政府重视，制定整合规范财政专项资金的意见。

三、提升政策执行情况审计水平的主要途径

发挥政策执行情况审计的制度优势，在实践层面上促进政策执行情况审计更好的参与国家治理，应该着重做好以下几个方面：

（一）在专业审计大格局中贯彻政策执行情况审计

当前财政审计、经责审计以及投资审计范畴不断拓展，内容不断深化，构建财政审计大格局已成为财政审计发展的必然选择以及各级审计机关的重要工作内容，经责审计和投资审计已经成为财政审计大格局的有效补充，形成了一体两翼的审计大格局。这种审计大格局中包含大量的政策执行信息，应该成为政策执行情况审计的有效平台和载体。比如在财政审计中利用与政策执行相关的政府收支科目、专项资金审计等作为政策执行情况审计的切入点，关注公平和效率实现情况，实现基本公共服务均等化；在经济责任审计中实施自然资源资产离任审计，完善干部考核。

（二）认真探索政策执行情况审计组织方式

目前政策执行情况审计组织方式以全国统一组织为主，地方审计机关自行组织为辅，政策执行情况审计涉及被审计单位多、资金链条长、分布广,各级审计机关应该根据每年全国审计工作会议确定的审计重点，统筹考虑审计机关工作任务和经费保障情况，根据涉及资金性质，在实践中加强各级审计机关的沟通与协作，科学合理组织审计力量，利用多兵种协同配合以及复合专业型审计队伍，提升审计效果。

（三）完善政策执行情况审计制度建设

一是从制度层面规范审计对象、审计组织、信息发布、整改措施、问责机制以及公安、纪检等相关单位协助配合等方面内容，建立和完善相关的法律、法规以及规范。二是在审计实施中保持合理的职业谨慎，强化风险控制。三是制定审计质量控制和跟踪审理操作办法，强化审计机关内部协作机制，应对审计中出现的各种情况，强化审计问责、案件线索突破和制度成果建设。

（四）加强审计机关政策执行情况审计能力建设

一是破除思想障碍，认真研究相关政策和被审计对象，领会政策要义、审计的切入点和重点，增强审计职业敏锐性，兼顾合规性审计和研究性审计。二是运用多维外部数据关联、对比等手段以及科学有效的专业评价指标和分析模型；开发数字地理、工程质量检测等专业审计技术模块，形成大数据审计平台，提升信息化审计能力。三是加强审计机关购买专业服务管理，整合审计机关内外两种资源。四是提出具有针对性、宏观性、前瞻性以及可行性的审计建议，提升决策服务能力。

总之,审计机关应该利用好政策执行情况审计这个平台，把握各种有利因素，提升审计监督和服务的层次和水平，努力推动国家实现良治。

[1]刘家义.论国家审计与国家治理[J]，中国社会科学，2012年第6期.

[2]陈尘肇.关于加强转变经济发展方式相关政策执行情况审计监督的思考[J]，审计研究，2011年第4期.

（作者单位：常德市审计局）