曹禺

科研事业单位内部控制的问题及对策

曹禺

随着十八大的顺利召开，推进科研事业单位改革，提升科技创新能力迫在眉睫，规范和加强科研事业单位内部控制，已经成为提高科研事业单位管理水平和风险防范能力，推进廉政建设的重要手段。本文分析了目前科研事业单位内部控制的现状，总结了内控制度不健全和内控执行不力两大问题，剖析了两大问题存在的根源，并提出相应的改进措施，以期对科研事业单位内部控制完善有所帮助。

内部控制；科研事业单位

一、科研事业单位内部控制存在的问题

1.内部控制规章制度不健全

科研事业单位的内部控制制度涉及单位预算控制、收支控制、政府采购控制、资产控制、建设项目控制和合同控制等制度。有些单位迄今还没有专门制定内部控制制度，许多财务事项的运作与管理措施仅是惯例，而没有相应的成文制度保证；有些单位虽然建立了内部控制制度，但制定过于简单且千篇一律，没有体现不同组织机构、不同工作流程及工作性质的差异化管理，缺乏科学性、系统性以及全面性，无法涵盖单位所有的重大经济活动，导致很多业务活动的开展无章可循、无规可依，各部门、各阶段不能很好地统筹联系；还有一些单位内部控制制度陈旧，内部控制方法不恰当，且相互之间不协调、不配套。

2.内部控制组织架构不健全

目前我国科研事业单位内部控制机构存在的问题主要包括两个方面：一是部分科研事业单位根本没有建立内部控制的职能机构，对于单位的内部控制仅仅限于财务的会计控制，内部控制的设计和执行较为简单。二是大部分科研事业单位内部控制机构不健全，内部控制机构设立不恰当，对内部控制机构的独立性和权威性造成损伤；有些单位经济管理混乱，授权批准与业务经办未分离，业务经办与业务稽核未分离，一人兼多岗，导致权力过分集中，岗位制衡缺失，造成资产损失浪费。

3.内部控制执行力弱

内部控制制定的目标只有通过内部控制的执行才能达到，也只有通过内部控制制度的执行才能检验内部控制体系的好坏，具体表现为：部分单位负责人独断专行，内部控制制度并没有得到持续执行，而是选择性地执行，有时执行，有时不执行，对有些人执行，对另外一些人则不执行；部分科研事业单位在对外投资、重大工程项目决策、重要干部任免、大额度资金使用等诸多方面没有建立重大决策集体审议制度和公开透明的决策程序，依然存在干部任免具有突然性，资金运作具有隐蔽性的现象；有些单位利用虚假发票或掩盖不合规支出或套取资金，设立小金库并且呈现出违规方式多样性、隐蔽性，涉及金额逐渐加大；有些单位违规处置国有资产，造成损失浪费，违反工程管理规定，导致建设项目严重舞弊，违反财务会计规定，造成收支不实；有些单位采用白条抵库、虚构业务等方式贪污挪用财政资金。这些问题不仅造成了国家财产损失，也为贪污腐败提供了温床。

二、影响科研事业单位内部控制有效性的因素

1.管理层思想意识不到位，导致内控相关制度缺失

良好的内控意识是确保内部控制得以健全和实施的基本保证，是科研事业单位内部控制环境中非常重要的内容。与企业相比，科研事业单位负责人内部控制意识还很薄弱，风险意识不强，没有意识到内部控制是对单位的管理经营起到一个动态监督的作用，没有树立起现代的内部控制管理理念，嫌繁琐怕麻烦，涉及敏感的问题不愿意公开透明；部分单位负责人认为科研事业单位的资金来源是财政预算资金，只要按要求编制预算，按预算取得资金和按预算用途使用资金就可以，把上级财政部门的预算控制作为单位的内部控制；而在建立了内部控制制度的单位中，内部控制更多的是流于形式，有章不循，有律不依，或者仅仅是简单遵循相关的规章制度，未能积极主动地参与到内部控制管理活动中。以上等等现象均表明内部控制被置于管理控制活动的边缘地带，说明单位的领导人忽视了内部控制的构建，没有意识到它对单位管理活动的重要性，导致了责任感的缺失。

2.科研事业单位的文化特殊，导致内控制度执行效果不佳

部分科研事业单位权力距离较大，官本位意识较强，部分领导按自己的意愿行事，此时，所谓“刑不上大夫”，部分领导的不遵守制度规定也成为职工大众能接受的道德标准。从职工来说，服从领导是一种流行的行为规则，领导是否遵守制度，员工并不在乎，重要的是不得罪领导。事业单位集体主义倾向相对严重，把人划分为圈内人和圈外人，对人不对事，对于圈内人相互采取友好态度，当执行制度对圈内人不利时，可以不执行制度或打折扣地执行制度；圈外人不是朋友，根据制度规定处理。以上文化价值观导致内控制度在部分领导意志面前形同虚设，在圈内人面前成为摆设，内控制度有选择的执行甚至被扭曲的执行，不但不能实现内部控制的目标，反而助长官僚、腐败等现象滋生。

3.有效的监督不到位，导致内控制度执行不力

科研事业单位使用财政资金，部分单位产权结构不明晰，领导缺乏内部控制建立和实施的主观能动性，也没有积极性向利益相关者进行信息披露，科研事业单位文化价值观使其职工凡事服从领导，导致内部控制实施内生动力不足，大部分科研事业单位未单独设臵内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作。因此，内部监督制度严重缺位。建立内部控制实施机制，内外部监督应并举，在内部实行内部审计和党内纪检监察监督，在外部实施立法监督、政府监督和社会监督，通过内部控制建立和实施，实现决策、执行和监督的“三权”分离机制，是保障内部控制按预期目标执行的关键。

三、提升科研事业单位内部控制有效性的措施

1.树立和强化内部控制意识

科研事业单位领导人对建立和健全内部控制制度负有主要责任，只有高层领导充分认识到内部控制的重要性，才能建立起完善的内部控制体系。因此要首先增强的是单位领导人的内部控制意识，其次,加强员工的专业知识培训和思想教育工作，注重会计人员责任意识的灌输与培训，营造出一种诚实守信、各负其责、相互监督、有条不紊的内部会计控制工作氛围，强化员工风险防范意识和风险处理能力，提高会计人员政治素质、业务技能和职业道德水平，确保内部制度控制的有效实施；最后是要在单位内部建立相互制衡、奖优惩劣的机制，从上到下加强最新政策的宣传力度，提高大家对内部控制重要性的认识，充分调动整个团队参与内部控制的积极性，形成单位内部控制人人参与、人人有责的和谐氛围。

2.完善内部控制制度

首先，要建立全面的内控制度，包括严格的授权审批制度、严密的财产保全制度、完善的内部稽核制度、内部审计制度、内部牵制制度等，使各个环节都有章可循、有法可依。

其次，要根据《单位内控规范》和单位实际情况制定符合本单位文化价值观的、科学完整的内部控制制度，而不仅仅是照抄国内外内控制度范式或照搬企业内控制度，内控制度与文化背景不匹配，导致内控制度形同虚设。

再次，建立健全内部控制制度，要明确内部控制实施的标准及具体的实施办法，使之具有严密的操作性，并从制度角度建立本级各个部门和上下级部门的协同机制，使各部门在内控方法、程序、评价等方面有章可循。

3.建立标准业务流程

首先，单位应全面分析主要业务流程各环节的风险点，如预算控制的主要风险是预算编审、批复、执行和决算是否规范；收支控制的主要风险是单位收入是否完整，支出分类是否准确合理，资金支付是否合规等；采购控制的主要风险是采购范围是否合规，采购决策和执行职能是否健全，招投标环节是否科学公正，采购支付与合同管理是否结合等；工程项目控制的主要风险是工程项目前期准备和立项评审是否科学等；资产控制的主要风险是资产购置和处置标准是否合规，使用效率能否保障等；合同管理的主要风险是合同立项是否经过合理合法的可研程序，合同签订是否合规，合同是否得到有效执行等。

其次，在全面分析业务流程的关键风险点的基础上，制定详细的业务流程内部控制措施，形成标准的流程图，将预算管理、收支管理、政府采购管理、建设项目管理、资产管理、合同管理等主要业务模块纳入统一管控的体系中。

再次，将经济活动及其内部控制流程嵌入到信息系统中，减少或消除人为操纵因素，健全制度规范，完善流程控制，强化业务衔接，注重信息共享，形成联动机制，实现财务和业务的有机结合，保障各项工作协同高效发展。

4.构建立体式监督网络

从立法监督角度，严格遵守我国已颁布的《预算法》、《政府采购法》、《会计法》、《经济法》等业务层级法律规范，加大对违法案件的查处力度，形成完善的廉政监督机制，主动接受行政法治化体系监督。从政府监督角度出发，自觉接受政府审计部门和上级纪检监察部门的监督检查，认真贯彻执行党的路线、方针、政策的情况，严格查处违纪领导干部贪污腐败等违法行为；自觉接受财政部门对资金收支情况进行的监督，贯彻落实中央八项规定精神，积极压缩公车支出，抓好“三公”经费、会议费等预算管理，继续开展“小金库”专项治理，保证国家财政资金使用的合法、合规、节约、高效。从公众监督角度出发，积极响应社会公众在外部监督体系中发挥的重要作用，利用现代信息技术做好信息交流工作，建立和完善共享的监督信息资源网，保障科研事业单位的经济业务活动透明化、公开化。

[1]刘永泽，唐大鹏.关于行政事业单位内部控制的几个问题,会计研究.2013.1.

[1]李心合.内部控制研究的困惑与思考,会计研究.2013.6.

（作者单位：中科院北京综合研究中心财务处）