闫彦钊 石小亮

浅析我国税务执法中存在的问题及对策

闫彦钊 石小亮

税务执法通过征纳税收方式将税法规范进行落实，是实现税法实效性有力的手段。依法治税关键是执法，税务执法是税法目标实现的根本保证。本文首先提出当前我国税务执法运行机制比较完善的现状，接着提出其还存在着缺位、错位与越位等问题，最后对于税务执法过程中所存在的这些问题提出针对性的对策，这对以后税务执法有着非常重要的理论及现实指导意义。

税务执法；税法规范；问题及对策

有效行政执法对于推进国家法治进程意义重大，而其中税务执法作为行政执法的组成部分，亦是如此。税务执法区别于税收执法，税收执法指针对税收收入本身进行税款征收，而税务执法不仅仅针对于此，还包括税务登记、检查、行政复议、税源、发票与纳税人的财务管理等，所以税务执法包含税收执法。

税务执法通过征纳税收方式将税法规范进行落实，是实现税法实效性有力的手段。可以看出依法治税，重点是执法，在我国整个税收法治建设中，税务执法意义重大。对于税务执法过程中存在的问题及相应的对策进行研究，具有非常重要的理论及现实指导意义。

一、我国税务执法的现状

当前我国税务执法运行机制比较完善，如在执法依据上，我国是以2001年新修订的《中华人民共和国税收征收管理法》为执法核心依据；在税务执法主体上，我国的《中华人民共和国税收征收管理法》与《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》中明确规定了税务执法主体；在税务执法手段上，主要是以现代计算机系统网络为依托，以优化申报纳税服务为基础，集中对税收进行征集，重点部分进行核查，实现税收的征、管、查各个阶段行为的相互监督与制约，对于偷税、逃税与骗税等行为进行严厉打击；在税务执法监督上，要真正保证税务执法的规范、高效运行，切实严格遵守税务案件审理制度、税务执法检查规范、执法责任制度等，克服以往税务执法的“无责任行政”等观念；在纳税人权利保护机制上，我国早在1996年就制定了关于税务机关对纳税人权利有义务进行保障，如《税务行政处罚听证程序实施办法（试行）》，之后在2000年我国又颁行实施了《偷税案件行政处罚标准》，这次对于税务行政处罚作了严格意义上的程序限制，紧接着在2001年又颁布了《中华人民共和国税收征收管理法》，此征收管理法对于纳税人享有的权利类型作了明确的规定，另外也特别规定了税务机关对其具有应尽的保障义务。

另外，关于发票管理有关事项，新征管法也进行了明确的规定，税务机关是发票的主管机关，其有权力进行发票印制、开具、保管与缴销，对于单位、个人等在从事经营服务活动过程中，应严格按照相关税务规定开具、使用并取得发票，税务机关有权进行管理和监督，对于不符合相关规定者，可以收缴或停止发售发票。

二、我国税务执法存在的问题

从以上阐述的我国税务执法现状可以看出，近年来我国在依法治税方面做了很多努力，税务执法运行机制比较健全，但还存在税务执法的缺位、错位与越位等问题，这些问题若不能有效及时予以解决，势必会严重影响税务执法进程，对纳税人及税务执法主体都会造成一定影响，甚至会挫伤我国税收财政收入根基。

1.税务执法的缺位问题

对于税务执法的缺位问题，这主要反映在以下几个方面：其一，执法不严。由于在行政执法过程中，处罚力度具有一定的灵活性，行政执法人员不是针对违法严重程度进行适度处罚，而常常针对处罚对象以态度来决定处罚额度大小，还伴有以补代罚、以罚代刑等现象。这种现状不仅使大量税源流失，还使税法成为一纸空文，对违法行为处罚偏轻，力度太小，起不到应有的震慑作用；其二，忽视执法内部管理。许多税务单位重收入、轻管理的现象很普遍，如对纳税单位及个人资料的管理比较随意，造成税源不清、资料不全、税务登记率及上门申报率不高。税务机关人员对于税款报解等制度执行不严，常会出现压解与挪用税款等现象；其三，不履行法定职责。这表现在一些税务稽查部门在接到涉税案件举报后，不会及时采取行动，而常会以办案经费紧张等为由来推脱责任，更不会积极主动去查处偷税逃税等案件；其四，执法程序不规范。如一些税务单位严重违反征管法规定的处罚程序，对纳税人违反征管法的第37、38和46条规定违章行为，在未下达限期改正和缴纳情况下即进行相关处罚，先收取罚款再下发处理决定书，或者以税务检查记录或报告来代替税务检查结论；其五，缺乏对纳税人权利的保护。这主要表现为税务执法人员自拥权力，而缺乏服务意识，缺乏对纳税人权利应有的保护。

2.税务执法的错位问题

对于税务执法的错位问题，这主要反映在以下几个方面：其一，执法主体错位。真正具有税务行政处罚权力的主体，是指依照我国相关税收法律规定，能独立进行税务行政处罚并能够承担相应的法律责任的机关或组织。但现实情况是一些税务机关内设机构如办税服务厅等以自己的名义对纳税人进行行政等相关处罚，如办税服务厅对超时限申报缴税行为的纳税人以自己的名义给予行政处罚；其二，执法程序违法。如一些税务机关在执法过程中，为了能够提高办案效率，将《税务行政处罚决定书》与《税务行政处罚事项告知书》在同一时间递交给当事人，若当事人未提出听证的，就视为送达《税务行政处罚决定书》。另外对当事人进行税务处罚决定之前，应该对符合提出听证要求的告知其有听证权利，但有些税务机关一般都不会告知当事人依法享有的权利，或者拒绝听取当事人的申辩；其三，执法适用的法律错误。近年来，我国虽然有对税务机关人员在就职之前进行相关的培训学习，但由于培训方式更注重对条文简单机械的学习，造成在实际工作中往往表现为法律程式化、片面化，缺乏对法律正确的理解，导致税务执法过程中错误适用了税收等法律法规。

3.税务执法的越位问题

对于税务执法的越位问题，主要反映在以下几个方面：其一，超越权限进行执法。这主要表现在有的地方税务机关超越管辖权查处其它地区管辖的涉税案件，还包括下级税务机关越级管辖上级查处的案件；其二，越权处罚。如根据新《中华人民共和国税收征收管理法》第七十四条的有关规定，税务所有权处罚二千元以下的行政罚款，而一些税务所则超越自己的权限来处罚纳税人；其三，滥用职权。这主要表现为一些税务执法相关人员有以权谋私等不廉洁行为；其四，执法随意。有些税务执法人员由于素质较低，经常以个人偏好，习惯等进行执法，而不会严格遵守程序标准。

三、针对税务执法有关问题的对策

针对我国税务执法所存在的缺位、错位与越位等问题，在准确分析其客观成因的基础上,必须找出明确有效的工作思路，制定具体的措施以完善税务执法。

1.强化依法治税的观念

依法治税是一个包括立法、执法、司法与守法等多方面的社会工程。要想强化依法治税的观念，最重要的是提高税务人员的政治业务与执法素质。当前税务部门人员不仅面临着体制创新的挑战，而且还面临着来自执法观念、行为模式等多方面的挑战，因此税务机关要加大对工作人员的奖惩与激励，兴起浓厚的学习之风。

2.健全税法体系

税法体系是指在基本税法原则的指导下，由一国现行的不同税收法律规范所组合的有机统一整体。建议在原有体系基础之上，加强以下几点内容。其一，明确依法治税的具体内容。要及时研究制定与我国市场经济相适应的税收法规，对现行税收法规中一些不明确的一般性条款、规定进行具体化的修补完善；对已经成熟的暂行条例或规定及时上升为法律以统一贯彻执行；其二，加大税法宣传力度。丰富税法宣传形式和途径，深化宣传内容，加快培养人们遵从税法意识；其三，加快推进并完善税收法律体系进程。如目前在维护税务治安与涉税犯罪侦察上，由于公安部门与税务机关之间联系不紧密，造成联合工作效率低下，建议建立协同两者的税务警察相关机构，以加强加快涉税案件的办理。

3.理顺地方财政管理体制

为了能够有效地理顺地方财政管理体制，必须以适当简化政府层级为前提，配以健全的自上而下的转移支付制度，完善分税制的分级财政。其一，要合理设置地方政府职能。地方政府要尽可能将更多投资用于公共工程与基础设施等一些公益性项目上，退出一般竞争的经营性投资领域[8]；其二，搞好分税制里的税基问题。各级地方政府应该积极发展不动产税为稳定税源，因为从长远的前景来看，不动产税要优于现在政府征收为主的营业税。地方政府可以加强优化投资环境，使不动产持续升值，几年评估一次税基，这有利于政府职能的最大化；其三，规范政府收支管理。加强地方财政体制及预算管理的深化改革，将政府收支纳入到预算管理之中，对政府可支配资金进行监督和管理。

4.合理协调四个关系

中央及地方的各级税务机关人员在税务执法中，应该时刻以大局为重，站在依法治国的战略高度上，正确认识和合理协调以下四种关系。

第一，内容与形式的关系。税法规范包括实体与程序法规两部分，而税务执法又包括税收实体与程序两部分，二者犹如内容与形式的关系，税务执法没有税法实体就无从谈起，没有法定程序就会违背法律。依法治税必须要求税务机关综合以上二者，合理协调它们之间的关系，在法定权限内按法律程序进行税务管理，这两方面不能偏废任何一方，做到二者有机结合。

第二，目的与手段的关系。在税务执法过程中，处罚不是最终目的而只是手段，强化税务管理才是真正目的。具体来讲，税务行政处罚的目的是能够维护正常的征纳秩序，教育纳税人遵从税法规范，促进税收职能的最大化发挥。最大程度上解决好税收行政处罚过程中所出现的一些不规范现象，如罚款数额乱、处罚力度轻等。税务执法人员应该正确认识和处理税务执法的目的与手段的关系，坚持从人民根本利益出发，严格依法执法办事。

第三，权力与法律、权利、责任之间的关系。税务机关要想真正实现税务管理目标和服务人民，对其赋予一定权力是必要的，也是必须的。但必须要合理协调以下几种关系：其一，权力与法律之间的关系。谈及二者之间的关系实质是论证权力和法律孰高孰低的问题，税务执法的权力来源于法律，法律是执法的首选依据，必须以法律为准绳；其二，权力与权利之间的关系。二者之间的关系实质是执法权力与纳税人权利的关系，二者不是对立的，而应该统一于法治，不能将权利服从于权力视为真正的人治，也不能将权力服从于权利视为法治，二者应该为相互制约、相互促进的平衡关系；其三，权力与责任之间的关系。二者是对立统一的关系，我国法律赋予税务机关权力，亦是赋予其义务和责任，应该减少甚至杜绝一些税务执法机关监用职权、以权压法、以权谋私及不作为等失职行为，务必正确认识和处理好权力与责任关系，时刻以服务人民为己任。

第四，执法与服务的关系。国家税务机关享有强制性税收征收权力，这一权力的赋予要高于纳税人的权利，既税务机关的权力与纳税人的权力并不对等，这就造成在实际税务执法过程中，存在着征税权力过度膨胀，硬性管理变多，要求纳税人履行的义务也越来越多，而主动服务变得很少。由此，各级税务机关一定要正确地认识和处理执法与服务二者之间的关系，真正解决纳税人的实际困难，提高服务水平。

四、结论

税务执法通过征纳税收方式将税法规范进行落实，是实现税法实效性有力的手段。当前我国税务执法运行机制在执法依据上、执法主体上、执法手段上、执法监督上、纳税人权利保护机制上、关于发票管理有关事项规定上都比较完善，但还存在税务执法的缺位、错位与越位等问题，对于税务执法过程中存在的问题及相应的对策研究，具有非常重要的理论及现实指导意义。

[1]刘剑文.税法学[M].人民出版社,2003:199-200.

[2]金人庆.中国当代税收要论[M].人民出版社,2002:190-191.

[3]张永刚.初犯免责条款对税务执法风险防范的影响及作用解析[J].财经界(学术版),2012:251-251.

（作者单位：尼勒克县地方税务局、北京林业大学经济管理学院）