张其镇+李浪

[摘 要]国家审计是国家治理的重要组成部分，也是国家的“免疫系统”。反腐工作是国家治理中的重要任务。我国国家审计在反腐工作中具有自身优势和重要作用，并已经在揭露查处腐败行为、促进建立健全腐败监督机制以及加强经济、行政活动过程控制等方面发挥了积极成效。但当前对于国家审计推动反腐倡廉工作的研究却不多。本文立足于腐败治理在国家治理中的重要地位，从腐败治理的现实和国家审计的职能出发，分析当前国家审计面临的独立性不高、问责不足、腐败治理监督控制机制缺失、审计机关自身力量薄弱等问题及其形成原因，并有针对性地从法律、权力、公民权利和道德这四个层面提出了强化国家审计在反腐监督与制约中作用的对策。

[关键词]国家审计；腐败治理；监督控制

国家审计署刘家义审计长曾在中国审计学会第三次理事论坛上发表讲话时提出：“审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统，是国家治理的重要组成部分。国家审计应在国家治理中发挥重要作用。”国家审计对于国家治理非常重要，是维持国家健康运行的“利器”，是国家依法用权力监督、制约、控制其他权力的行为；另一方面，国家审计离不开良好的国家治理，国家治理是国家审计赖以生存与发展的操作环境和基础前提。

一、国家审计与腐败治理的相关概念

国家审计即是由国家审计机关实施的审计。根据《中华人民共和国审计法》规定，我国的审计机关依法独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

国家审计是国家治理的重要组成部分，国家审计的目的就是通过审计财政、财务收支的真实性、合法性和效益性，最终达到维护国家财政经济秩序、促进廉政建设、保障国民经济健康发展的目的。即让国家实现“良治”。而被广泛认可的良好国家治理标准之一就是 “有效制约权力运行和建立问责机制，遏制权力腐败”。

何谓腐败？腐败就是运用公共权力谋取私人利益或小团体利益，即以权谋私，意味着公共权力的异化，是国家治理中最严重的威胁之一。腐败时刻威胁着经济发展与社会稳定。

推进反腐倡廉建设，是国家审计作为国家治理 “免疫系统”必须发挥的作用，是由国家审计的本质所决定的，它不以国家审计人员的意志为转移，也不是某个时段、某个国家审计机关的特殊任务，而是所有国家审计机关都不能回避的重要使命。然而，作为遏制腐败的诸多因素之一，国家审计在推动腐败治理方面同其他权力制约因素既有共性的一面，又有其自身的优势地位和独特作用。所以需要从分析国家审计推动腐败治理现状的不足和原因分析出发，有针对性地从多个层面加强国家审计在反腐败工作中的力度与作用，从而更好地发挥国家审计的“免疫系统”功能，推动我国实现“良治”，助推社会经济健康、平稳、和谐发展，为建立廉洁国家贡献专业力量。

二、国家审计在腐败治理中的作用与存在的不足

反腐倡廉是国家审计的主要职责之一。国家审计监督作为一种制度性设计，几乎覆盖了所有财政资金和政府机构，最有条件发现国家财富被直接侵吞或间接侵占，也最有可能发现和揭露大案要案线索，能够在国家反腐倡廉建设中发挥重要作用。自审计机关成立以来，始终把监督检查党和国家政策措施的贯彻落实情况作为重点，高度关注宏观调控措施的执行结果和涉及人民群众切身利益的问题。始终坚持探索符合中国国情、尊重客观规律和借鉴各国有益经验的思路，既关注国有资金使用的效益、效率和效果，又关注相关的社会效益和生态效益，以推动社会经济和谐健康发展，实现国家“良治”。

应当注意的是，虽然我国的国家审计工作具有较强的独立性和权威性，但是依然存在着很多诟病，以致其不能完全发挥出应有的作用。

1.国家审计在腐败治理中的地位与作用。

国家审计作为国家治理的一部分，发挥着预防、 揭示和抵御的“免疫系统”功能，其本质是国家依法用权力监督制约其他权力的行为。而腐败，本质上是一种滥用权力的行为。

国家审计监督属于政府内部监督，是一种行政监督权，在腐败治理中具有自身的优势。一是相对其他监督机构，如公检法、纪委等是在权力滥用行为发生并造成一定负面后果之后才会介入，而审计监督是一种日常性监督，因而能够通过持续、动态监督，及时、主动地发现潜在的腐败线索。二是国家审计拥有一定的专业优势。众所周知，经济腐败是腐败的重要表现形式，有结论表明百分之七十以上的腐败都属于经济腐败案件，而国家审计人员拥有在经济领域查找案件线索的专业优势，可以运用专业知识以及专门的技术方法，识别并揭露腐败问题。三是国家审计监督涉及行业多、层次广，可以掌握各行各业的信息和业务数据，能够进行延伸审计，可以通过对比关联分析发现相关案件的重要线索，这是民间审计无法做到的。

国家审计自古便具有腐败治理功能，其发展至今，审计的范围在不断扩大，方式方法也在不断改进，在腐败治理中的作用日益凸显。在“透明国际”提出的由十一个制度支柱支撑的国家廉政体系中，审计就是其中之一。笔者认为，当前国家审计在腐败治理中主要发挥以下作用：一是通过国家审计的威慑作用预防腐败，此谓“不敢腐”；二是通过国家审计的正常开展揭露腐败，此谓“腐不远”；三是通过国家审计的结果来惩治、抵御腐败，此谓“腐不起”；四是通过国家审计的建议功能完善体制机制，从源头上尽量铲除腐败滋生的温床，此谓“不能腐”；五是通过国家审计机关和审计人员的良好自律，促进形成廉政文化氛围，此谓“不愿腐”。

2.国家审计在腐败治理中的不足。

国家审计在推动国家腐败治理中的不足突出表现在以下四个方面：

一是审计独立性不高。尽管法律已经对国家审计的独立性提出了要求，但当前我国国家审计管理体制属于行政型审计模式，地方审计机关的独立性和权威性受到限制，公众也对国家审计的独立性表示疑问。一项全国性的民意调查结果显示，有88.12%的受访者同意“审计受政府其他权力部门的干预较多，审计的独立性有待加强”。

二是国家审计问责不够。近年来通过加大对大案要案的查处力度，严惩了一批犯罪分子，但也暴露出国家审计问责不够、追责力度不强等问题。比如公共权力未得到有效监督，或者明明已经“有效监督”了，却无法进行应有的惩治，屡审屡犯颇遭诟病。

三是国家审计透明度不高。审计公告可以将国家审计发现的问题或者值得推广的做法公之于众，它可以揭露浪费、舞弊、腐败等违法违纪行为，让更多人监督被审单位的整改情况，提高制度约束力，将审计对象置于“阳光下”，因而审计公告制度在腐败治理过程中发挥着积极的作用。审计公告制度在我国已实行了一段时间，但该制度建立尚不成熟，目前还存在一些问题。比如，公告范围不广。近几年来，我国公布的审计结果只占总数的很少一部分，远没有达到社会所期望的水平。再如，公告法律体系不完善。《审计法》第三十六条明确提出应当实行审计结果公开制度，但是目前相关的法律还没有对公告内容、公告程序等具体细节做出规定。审计公告范围不广泛、法律体系不健全直接导致了审计公告透明度受限，这最终导致国家审计对腐败行为的揭露能力大打折扣，既不利于加强制度约束力，也不利于腐败治理。

四是腐败治理监督合作机制尚未建立。尽管我国已经形成了党的纪律检查机关、国家司法机关、政府监察机关、审计机关和国家预防腐败局等监督机关进行监督的机制，但是各监督主体之间在总体上处于各干各的状态，未实现信息共享，未建立日常沟通协调机制，未形成统一的合力。国家审计一般在反腐中发挥着“急先锋”的作用，即在审计被审计单位的财政、财务收支情况时发现官员贪污腐败的线索，然后移交给公安、纪委、检察院等机关处理。但是，相关法律既没有对信息传递、手续交接的时间与内容做出详细规定，也没有对使信息保真、畅通无阻的程序和措施做出规定。如果其中某个环节出现泄密事件后如何补救、泄密人员该受到何种惩罚，法律也没有给出具体规定。

五是审计机关人员自身素质不足。当前，相当一部分审计人员还停留在传统的财务收支审计理念层面，感觉审计就是“查账”，将主要精力耗费在会计数据的收集整理上，而较少研究与总结审计事项中的规律性，不能够发现问题的实质，不能提出符合客观实际的、能够解决实际问题的长效治理机制建议。

3.国家审计在腐败治理中不足的原因分析。

国家审计的不足主要是由于以下四个层面的原因所导致：

从法律层面来看，由于我国审计制度建立时间还不长，我国审计法律法规在腐败治理方面还不够完善。该情况主要体现在两方面：一是法律规定不够全面和合理，造成审计权力“有名无实”。二是法律的约束力不强。审计人员在查处案件线索过程中经常遇到被审计对象不配合审计的问题，审计工作的手段缺乏和时限性要求往往导致很多线索最终无法落实。

从权力层面分析，《审计法》对审计职权做了明确规定，审计职权大致可分为两部分，一是审计检查权，二是审计处罚权。但是由于《审计法》主要规定的是审计职权中的检查权，对于违反职权的后果规定却很少，即处罚权不足，这导致审计权力的约束力并不强。

从公民权利层面出发，公民既是权力腐败的受害者，也是治理权力腐败的权利主体。目前，我国公众参与式审计才刚刚起步，尚存在许多不足：一是公民意识不强导致参与意愿不强；二是公众参与国家审计的途径还比较单一；三是公众参与国家审计缺乏操作性条款。

从道德层面观察，就是通过道德教化和个体修养，将伦理道德准则转化为掌权者的内心自律，使之“不愿腐”。目前，审计机关在社会公众中的总体形象较好，但也存在一些不足，如审计机关形象在地区之间、层级之间不均衡，审计署对各级审计机关并未作统一规定，审计经费自理原则也未普遍推行，这些事项都对审计机关的整体形象造成了一些不良影响。

三、提升国家审计腐败治理能力的对策

国家审计应该如何进一步胜任反腐工作呢？笔者认为，应当从以下四个层面入手：

1.法律层面。

惩治腐败的根本在于健全法制，从体制机制上加强对权力的监督与制约，将权力关进制度的牢笼，这也是建立法治社会的初衷。国家审计乃国家治理腐败的重要组成部分，除了推动经济社会各个方面的制度完善、促进建立健全反腐败监督法律制度体系外，更要完善国家审计在助力国家治理腐败方面的自身法律体系建设，即审计立法要完善。

首先，要在反腐倡廉的制度体系或根本性法律中明确国家审计的权力和职责，使国家审计治理腐败有规可循，师出有名。其次，要完善审计法律法规。进一步明确审计权限，扩大审计在腐败治理中的权力和影响力，对于不配合审计的情形要出台相应的法律后果和责任追究条款；对于审计发现问题线索落实较少的问题，制定并落实审计机关移送案件线索的反馈落实机制。

2.权力层面。

国家审计是一种用权力监督其他权力的行为。因此，对国家审计的权力规定必须切实有效：一是增加国家审计在腐败治理中的权力。比如，为了尽快落实审计线索，在外围调查取证结束后，审计人员可以提请其他监督机关适时介入案件进行侦破，配合监督职权，取得更充足的证据，提高案件线索的查处率。二是完善国家审计权力。依照有权必有责、违法必惩处的原则，除了对审计机关和审计人员的权力进行制衡外，也要对阻碍审计权力行使的行为提出处罚措施，赋予审计机关一定的处罚权。显然，赋予审计机关应有的权力还有助于审计机关保持其独立性。

3.公民权利层面。

从发达国家的成熟经验看，社会公众是腐败监督的外部力量，也是最根本的力量。例如近期揭露的一些经济腐败案件，有不少就是由网络实名举报引发的。在我国，有必要进一步唤醒公民意识，提高国家审计的透明度。在国家审计中引入包括非政府组织、民间机构、新闻媒体、大众群体在内的全社会参与，并从审计计划立项、审计项目参与、审计线索发现、审计结果使用、审计问题整改等各环节建立具体的规定，以便提高公民权利制约腐败的效果。

4.道德层面。

腐败会侵蚀社会伦理道德、公序良俗，破坏公平与正义原则，颠覆社会价值观。因此，腐败也是一个道德问题。审计机关推动道德制约腐败有两个着力点：一是促进道德规范的完善，如参考美国的做法，推动出台《公务员道德法》；二是加强审计机关自身形象建设。要加强以“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献”为核心的国家审计职业道德建设，不断丰富和调整职业道德行为规范，例如去年出台的《审计署工作人员文明守则》就是一个有效举措。通过提高审计软实力，有利于树立国家审计治理腐败的良好形象，并通过国家审计机关的示范效应，在全社会营造反腐倡廉的氛围。

腐败治理不是一朝一夕之功，而是一个长期的、艰巨的、综合性的系统工程，而国家审计是对腐败行为进行有效监督制约的手段。因此，国家审计在反腐工作中的作用应当而且必须得到强化。目前，国家审计应立足于审计监督职权，通过完善审计反腐的法律体系，增强审计反腐的监督力、约束力与惩治力，建立审计治腐的公民参与机制以及树立审计治腐的良好职业形象，推动以法、以权、以民、以德等多层面、全方位的国家腐败治理，有效回应国家治理的现实需求，这既是对审计机构自身职权行使是否适当、到位的检视，又是对国家审计服务反腐斗争进行的有益探索。国家审计理应扮演更重要的角色。正如审计长刘家义所说：“如果我们就审计讲审计，就审计研究审计，就审计搞审计，是没法真正理解审计和把握审计的精髓所在，必须把审计放在国家治理这个大系统中，放在民主法治建设这个大范围中，放在中国特色社会主义制度这个大背景中去研究、去考量。只有这样，才能理解审计的本质，把握审计的规律，体现审计的价值，发挥审计的作用。”

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（作者单位：江西财经大学会计学院）