文/乔骏

破解难题，全面推进“两法”深入实施
——市人大内司委开展贯彻实施“两法”情况监督调研

文/乔骏

为推动本市法院和检察院进一步建立公正高效权威的社会主义司法制度，切实维护国家法制权威，市人大内司委在去年对本市公检法司机关贯彻实施修改后刑事诉讼法和民事诉讼法（以下简称“两法”）情况开展监督的基础上，今年又把对本市“两院”贯彻实施“两法”情况的监督调研作为一项重要工作，并将就本市“两院”贯彻实施“两法”情况向市人大常委会主任会议作专题汇报。为做好相关准备工作，市人大内司委在常委会副主任薛潮带领下，邀请部分常委会组成人员、市人大代表和法律专家等组成调研组，从3月至8月开展了5个多月的专题监督调研。

以问题为导向，确保调研取得实效

在今年立法和监督工作任务均较重的情况下，内司委统筹谋划各项监督工作，实现“长计划、短安排”、集中与分散相结合，将此次监督调研工作与对检察机关反贪污贿赂工作、司法改革试点工作的调研有机整合、交叉开展，实现工作资源的充分利用，取得较好效果。内司委注重深入一线了解情况，不仅多次赴基层法院旁听刑事和民事案件庭审，还赴社区检察室、公安派出所、社区矫正中心和监狱等基层一线实地调研，并对各区县人大常委会内司工委和市区两级公检法司机关，以及664名律师和61名企业法律顾问开展问卷调查。根据每次调研活动的不同内容，分别邀请具备相关专业知识的市人大代表参加，有力保障了人大代表能就专业问题和与会单位进行深入探讨。先后共有71人次市人大代表和专家参加监督调研活动。

内司委在调研中坚持“问题导向”，重点调研“两院”落实内司委在去年对本市公检法司机关贯彻实施“两法”情况开展监督时提出意见和建议，采取措施解决法律实施中突出问题的情况；重点查找公检法司机关贯彻实施“两法”中互相配合、互相制约方面存在的问题。

在发现问题的基础上，内司委着力推动本市“两院”努力破解难题，并通过召开公检法司机关负责人专题座谈会等形式，共商解决问题的方法和路径，为各家搭建面对面沟通交流的平台。

以司法改革试点为契机，不断提升“两法”实施水平

“两法”修改不仅是条文的变化，更是理念的进步，必然会对公检法司机关长期以来的工作方式造成冲击。当前本市法院和检察院在工作方式的转变上还不够充分，对“两法”新理念的落实还不到位。在刑事诉讼中，人权保障、少捕慎捕、程序公正和证据裁判等意识仍需进一步强化。证人、鉴定人等当庭质证的比例不高。犯罪嫌疑人、被告人诉讼权利和律师执业权利未得到应有尊重的情况仍有发生。“疑罪从无”理念尚未完全树立，“疑罪从轻”的思维和做法仍会影响刑事诉讼过程。在民事诉讼中，更好地满足人民群众司法需求，更有效地维护人民群众合法权益的意识仍需进一步强化，“立案难、诉讼难、执行难”等一些长期存在的问题仍未完全解决，检察机关民事检察工作基础仍比较薄弱。

针对这些问题，内司委建议本市“两院”要抓住上海司法体制改革试点的有利时机，将“两法”实施与司法人员分类管理、法官和检察官职业保障、司法责任制以及全市法院、检察院人财物统一管理等各项改革措施紧密结合，统筹谋划、配套推进。要通过改革促进法官和检察官队伍的专业化、职业化发展，把更多的司法资源充实到办案第一线，拓宽基层法官和检察官的职业发展空间。要通过改革建立科学的办案责任制，推动每名法官和检察官牢固树立正确的司法理念，将尊重和保障人权、程序公正、注重证据、司法为民等“两法”基本原则贯彻到每一起案件和每一道程序之中。要通过改革完善司法监督机制，加强司法机关内部办案监督机制建设，严格执行错案责任追究，充分发挥律师在诉讼中的作用，对司法权力形成有效的制约监督。

以工作机制为载体，不断提高“两法”实施能力

此次“两法”修改新增加的诉讼制度较多，但有些新制度比较原则。虽然本市“两院”单独或者联合相关机关制定了一系列规范性文件，但在司法实践操作中仍存在一些问题。一是“两法”的一些新程序仍缺乏操作机制。如修改后刑事诉讼法新增了刑事和解程序，规定因民间纠纷引起的部分刑事案件，在犯罪嫌疑人、被告人赔偿被害人损失并获得谅解的情况下，可以从宽处罚。但司法实践中，民间纠纷的范围、经济赔偿的标准和从宽处罚的幅度不够明确，增加了实现和解的难度，也潜藏着量刑失衡的风险。二是“两法”的一些新要求仍缺乏落实机制。如修改后民事诉讼法强调诉讼中的诚实信用原则，目前当事人之间出于逃避债务和规避法律等目的进行的虚假诉讼日益增多，但法院对此类案件缺乏有效的发现渠道，往往在法律文书执行时才能发现。

针对这些问题，内司委建议本市“两院”要在工作机制的完善和创新上下更大功夫。市高院和市检察院要充分发挥业务指导职责，针对“两法”实施中的重点和难点，会同相关机关及早出台配套规范性文件，满足诉讼工作需要。要着重规范和完善体现“两法”立法精神、社会关注度高的新诉讼程序，着重解决具体操作规范、程序适用范围、诉讼主体权利、事实认定标准和权利救济渠道等关键性问题。要采取有力举措突破工作瓶颈。如在虚假诉讼防范上，要梳理各类案件的风险点，建立健全案件利益相关人通报等诉前防范和诉中识别机制。

以部门协作为切入点，切实增强“两法”实施合力

尽管本市公检法司机关通过沟通协调，对“两法”贯彻实施中的许多问题达成共识，但仍存在一些分歧，影响了法律实施效果。公安机关作为刑事诉讼的第一环节，还存在侦查程序不够规范、证据收集不够全面、重大刑事案件初始的同步录音录像不够完整和办案人员出庭作证能力不强等问题，给“两院”后续工作造成一定困难。“两院”与公安机关和司法行政机关在电子卷宗、

涉案大宗物品的移送、证人保护、律师管理等问题上还需加强沟通。个别考核指标与刑事诉讼的司法规律不相符合，影响了公检法司机关之间的互相制约。如公安机关过于强调对“批准逮捕率”指标的考核，使得检察机关在审查逮捕申请时顾虑较多。又如检察机关过于强调“诉判一致”的指标，使得审判机关在做出“疑罪从无”判决时顾虑较多。

针对这些问题，内司委建议本市公检法司机关之间要进一步依法加强互相配合和互相制约，运用法治思维和法治方式解决工作中的难题，弥合工作中的分歧，努力形成分工更加明确、配合更加流畅、制约更加有力、监督更加高效的工作格局。要共同加强刑事诉讼质量的源头管理，在前道程序中为后道程序奠定良好工作基础。要在侦查、起诉、审判和刑罚执行环节的衔接上主动跨前一步，切实防止和纠正“各扫门前雪”和推诿扯皮现象。要从“两法”实施的大局出发，切实加强需要各方配合协作的工作，共同解决好证人和鉴定人出庭及证人保护等突出问题。要从维护社会公平正义出发，切实改变“重配合、轻监督”的传统思维。在刑事诉讼中，要强化各机关和各诉讼环节之间的监督制约，建立和完善更符合“两法”理念和诉讼规律的考核机制。