摘要：虽然由于中国与西方资本主义国家社会制度和政治体制的不同，作为一种政治制度的西方三权分立与制衡和我国现有的政治体制格格不入，无法相容。然而三权分立与制衡作为一种政治理论，由于其历经数百年的发展变迁，对于我国今后的政治体制改革仍然能够有一定的启发意义。尤其是党中央已经提出“将权力关进笼子”这一目标，而分权与制衡的思想在这方面可谓已经积累了丰富的经验。政治体制必须与国情相适应，无法照搬照抄，但对不同制度的严谨考察与研究，在任何时候都有着非常重要的意义。

关键词： 分权；制衡；权力限制

中图分类号：D90文献标识码：A文章编号：1009-5381（2014）02-0063-06

人类文明的早期，个人力量之弱小与大自然环境之严酷的现实促成了各个远古的文明都倾向于寻求将权力尽可能集中在统一的中央集团，而情愿忍受这种安排对于个人自由和权利的限制甚至剥夺。故而无论是早期的东方社会亦或是西方社会，享受处于某一强大权威之下获得的和平与安宁的愿望远远超过了对自由和人权的渴求 [1]3。因此，分权与制衡的学说的发展历史实在不长，仅仅到了近代，为了实现对国家权力的限制，防止国家对个人权力和自由的无限侵犯，才获得了广泛的认同并且引发了一系列的社会变革。它被作为对抗专制王权的有力武器在英国首先提出，主张将政府权力依其功能划分为三个部分，从而摧毁了强大专制王权的合法性。法国的孟德斯鸠在“分权”的基础上，进一步提出了权力之间的互相制衡，而这一思想伴随着美国的“启蒙”由纸面走向了现实制度，完成了人类历史上第一次依靠理性来寻求建立一个良好政府形式的尝试 [2]。伟大革命家孙中山先生根据三权分立的思想提出了“五权宪法”学说，依此学说创制的《中华民国宪法》至今仍然在我国台湾地区施行。同时，对于理想化的权力分立与制衡的坚持却在政治实践当中使一些国家付出沉重的代价，而解决之道莫过于在原有的理论基础上进行相应的修正。2013年，习近平总书记提出了“将权力关进制度笼子”的目标，虽然社会制度和政治体制的不同决定了我国不可能也不应当实行三权分立制衡的制度，然而分权制衡学说对于我们的正反两方面的借鉴意义都是非常明显的。本文将从分权思想的发展变迁的历程出发，简要梳理该思想在各个不同时期的不同论者之间的演变过程并探求其原因。

一、反专制与王权的武器——洛克与分权思想的提出

洛克写作《政府论两篇》之时正是英国光荣革命胜利，英国人重新迎回新国王之际，君权神授和君主专制的思想在这一时期又赢得了市场。为了巩固刚刚过去的革命所取得的不易成果，洛克选择了两个人作为其《政府论》上下两篇所批驳的对象，上篇主要批判罗伯特·费尔默爵士的《父权论即论国王之自然权力》；下篇虽未点名，但无疑是着力批判托马斯·霍布斯及其主要著作《利维坦》，而其分权思想也主要在《政府论》下篇当中提出。与几乎所有启蒙运动时期的政治思想家一样，洛克的政治思想的提出源于对“自然状态”所作的细致描绘。虽然两人都有自己关于自然状态的设想，然而，同样的名称指称的却是完全不同的内容。霍布斯眼中的自然状态是一个除了弱肉强食的丛林法则以外便再无规则的社会，所谓“一切人对一切人的战争”即时每个人都有随时可以去侵犯他人之自由，而同时又完全暴露在他人随时可能实施的侵犯的危险之中。在这种先于国家和政府而出现的社会当中，上述“战争”不可避免。而为了取得和平与安宁，必须让渡出个人的自由以组建强有力的政府。霍布斯的这一论述与人类早期与自然抗争而追求强大权威的历史仿佛有异曲同工之处，然而在个人应当让渡的自由的量的问题上，霍布斯的回答令人咋舌——个人需将其全部自由交给国家，以建立绝对的君主专制制度。

然而，洛克对霍布斯的上述论述不以为然，所谓“一切人对一切人战争”实则因为霍布斯混淆了自然状态与战争状态的区别，霍布斯所称之“自然状态”在洛克这里则是“战争状态”。个人在自然状态之下拥有平等、自由，虽无政府，却不放任，自然法维持着整个社会秩序及各个成员之间的良善关系 [3]3-5。然而，自然状态中倘若一人渴望对另一人施加绝对权力，即与他处于战争状态。自然状态一旦堕落为战争状态，霍布斯所描述的战争则不能避免。因此，个人让渡出权利而组建政府的原因并不是像霍布斯所言是以强力来维持秩序，而是为了使个人保有自然状态之下的大部分福祉而又能有效地避免战争状态。故而，在洛克的理论当中，个人所让渡出的权利绝不会是其拥有的全部权利，否则组建政治国家的这一行为本身也就变得毫无意义。

洛克表明，由自然状态进入到政治国家，一来是为了尽可能多地保留自然状态下自由、平等、秩序之优点，二来又要避免社会滑向战争状态万劫不复的深渊。因此，设计一个良好的政府首先应当考量的是自然状态所存在下述缺陷：

（1）自然法内容不易掌握且难以获得强制执行的效力，因而自然状态缺少法律作为纠纷解决之尺度；

（2）即使具备（1）中的条件，人天性中的偏私、默然等弱点也使得自然状态下难以寻找到公正的裁判者；

（3）即使具备（1）、（2）中的条件，自然状态也缺乏一个强力机关使裁判者作出的判决得以执行。 [3]78-79

为此，政治国家的三种权力应当分别应对上述三个问题。故洛克将政治国家的权力分为三个部分，但在如何划分国家权力的问题上，洛克自己也发生了疑惑，因此，在《政府论（下篇）》中，洛克曾提出过两种不同的划分方法：

政治建设张锐：权力的“笼子”（1）采立法权、司法权、执行权（包含对内与对外的执行权）三分法； [3]3

（2）采立法权、执行权、对外权三分法； [3]91-93

上述两种权力划分的方法当中，前者经由孟德斯鸠稍加修改后成为现今西方各国主流所接受的一种三权分立的学说；然而洛克本人似乎更青睐后一种分权方式，故而在《政府论》一书中对其进行了详细论述，而前者只是稍微的提及而已。然而，回顾此前洛克对于自然状态之缺陷的论述，似乎第一种分类方法更为合理，在逻辑上也更为恰当。而洛克在其论述中却坚持将执行权和对外权分开，这一尝试使得其论述发生了很大的理论困难，即使在洛克尝试着论证这两种权力调整对象的不同以便进行区别之后，也不得不承认这两种权力“很难分开和同时由不同的人所掌握”，而最终只能感叹“这两种权力几乎总是联合在一起的” [3]93。

而洛克如此执着地将对外权列为一项单独的权力，甚至在他深知这样做会带来的理论和实际的困难之后仍然如此，原因可能在于在十七世纪的英国，对外权即使在理论层面上还很难作为一种独立的权力单独列出，但在实际层面上，国家的对外权的行使已经变得越来越频繁，且在政治生活中所占的地位也越来越高。17世纪中叶开始的英国对荷兰、法国的数次战争使得英国的霸权遍布全世界，在这样的一个国家的政治生活当中，对外权可以说有十分重要的地位。因此，洛克在理论层面上将对外权与执行权区分开，与其说是理论与逻辑推理的结果，不如说是理论向政治现实的妥协让步。做这样的一个调整后，理论和实际政治生活的温和程度更高了。然而正是这样一个看似合理的妥协与调整，使得其分权理论陷于对英国政制不加修改地进行描述的窠臼，而其理论中的逻辑漏洞也就只有等待后人来填补了。

二、为自由而分权——孟德斯鸠的分权理论与懵懂制衡观

与洛克等启蒙时代的思想家不同，孟德斯鸠在其巨著《论法的精神》中研究分权理论时，完全没有涉及到自然状态或社会契约等他的同时代思想家言之必称的学说。反而，孟德斯鸠将政体论这一更具有古典风尚的学说作为其研究的进路。孟德斯鸠划分了三种政体——共和政体、专制政体、君主政体 [4]17；同时也提出了与之对应的三种政体原则——民主制之美德、专制之恐惧、君主制之荣宠 [4]31-41。原则的腐化则将导致政体本身的腐化，在孟德斯鸠看来，其他政体原则之腐化可能因为某些偶然的、特殊的原因，而唯有专制政体之腐化是有专制政体原则本身的原因所致，无法避免，只有在腐化的过程得到遏止时才勉强得以维持 [4]414。与洛克在《政府论（下篇）》中所作的论述一样，孟德斯鸠也将他此番论证的矛头指向了绝对专制 [5]390，而能够与专制相对抗的只有自由 [4]188。孟德斯鸠认为自由是“做法律所许可的一切事情的权利” [4]184，而且仅存在与宽和国家之中 [4]185。正如洛克的理论源出于其对于英国政制的长期研究，孟德斯鸠政体理论的提出也大大地得益于其在英国游历时对英国政制的细致观察。孟德斯鸠提出了“国家目标”这一概念并将许多国家的目标一一列举，而英国的国家目标正是自由。同样是出自对英国政体的研究，孟德斯鸠与洛克在分权理论上得出的结论却有差别。首先是在如何分权的问题上，孟德斯鸠认为应当将权力分为：立法权、行政权和司法权。可见，孟德斯鸠敏锐地看到了被洛克过度重视的对外权实际在理论层面并不能获得独立的地位，不过是执行权在领域外的表现而已。而相反，洛克所忽视的司法权倒是被孟德斯鸠赋予了独立的地位。另外，在对上述分权理论的合理性论证上，由于孟德斯鸠完全不涉及自然状态与社会契约，故而也无需以自然状态进行研究。孟德斯鸠巧妙地运用了自由这一被他视为最高价值的概念，他认为如若立法权、行政权和司法权三者当中的任意两者甚至三者统归于一个主体形式时，对自由造成的损害，若自由遭损，则绝对的专制政体也将成为这一发展趋势的必然后果。具体而言，若立法权和行政权合并，将会使得暴虐的法律得以暴虐地执行 [4]186；司法权若与其他两者合并，则法官或将变成立法者从而拥有专断权力，或将变成压迫者，使自由无处容身；若三者均有一人执掌，那就果真如孟德斯鸠所言，“一切都完了” [4]187。

从历史上来看，孟德斯鸠的理论在欧陆与美国的革命中影响都相当深远。但如果将欧陆与美国的历史稍作对比则会发现，分权理论在美国的实践远远比在其欧洲故乡的进程更加的平稳和顺利。除了美国作为新大陆比旧大陆少了专制传统这一历史负担的原因之外，更重要的原因在于，美国的立宪国父们在争论与妥协的过程当中有意无意地摒除了分权理论中本身固有的弱点，部分反联邦党人（Anti-Federalist）明确指出了三权分立理论可能存在的缺陷，使得美国联邦宪法能够对其作出相应的修正。而法国对三权分立的理想化的坚持和对英国制度的照搬则使得其革命的历程发生了多次的反复和震荡。实际上，孟德斯鸠本人也许很难同意这种不考虑法国本国实际而做出的理想化的三权分立的制度设计。因为《论法的精神》中的核心概念“法的精神”恰恰是会受到各国不同的地理、气候、土壤、民族精神、习俗风尚等诸多因素影响而各自不同的，因此任何两个国家都不可能具有同样的“法的精神”。直到进入20世纪以来，法国才最终放弃了以往宪法当中一些不切实际的民主理念，走入了第五共和国的稳定发展阶段。

孟德斯鸠思想当中另外一个值得注意的点就是，他不仅提出了“分权”，还隐约提及了各个权力之间的“制衡”。虽然曾有论者指出孟德斯鸠并未提出制衡的思想，但在《论法的精神》的多个不同部分，孟德斯鸠均谈到了以权力制约权力的可行性与必要性，纵然其没有明确地将“制约与平衡原则”作为一个明确的概念在其著作当中进行论证，但无疑制衡的思想早已在其著作当中得到体现，说制衡的思想在孟德斯鸠的理论中得以萌芽并不为过。孟德斯鸠从对专制主义的遏止当中看到，君主的权力如同海洋般广大，企图覆盖大地，但即便是“岸边的小草和沙砾”也能将其阻挡 [4]27。如此说来，“为了防止滥用权力，必须通过事物的统筹协调，以权力制止权力” [4]185。至此，分权理论到了孟德斯鸠这里已然成型，然而从纸面上的理论到现实中的制度的这一伟大跨域却并不是在孟德斯鸠的母国发生的，美国的立宪者们将分权理论写入宪法并付诸实施的过程不仅完成了这一跨越，而且其本身对分权理论的发展也有重大的突破。

三、权力的分立与共享——美国立宪者的分权思想

不管是1787年通过的美国宪法亦或是其后两百年间陆陆续续通过的二十七条修正案，其文本当中都从未提及“三权分立与制衡”这样的字眼。然而，美国的三权分立制度恰恰又是通过这部宪法得以确立的。从历史的经验来看，美国的三权分立制度的运行平稳，两百余年来并没有因为这样的制度设计出现过大规模的社会动荡，不得不说是人类理性的一个巨大成功。然而，在探讨分权思想的演变和发展的过程中，美国宪法制定期间所发生的联邦党人与反联邦党人之间关于政府结构的争论恐怕更值得注目，正是这些相互矛盾且各自都有道理的争论促成了对当时已有的分权理论进行一些大的调整，从而避免了理想化的分权理论和民主理念可能带来的弊端。

要设计一个适合于美国的三权分立制度，在美国这样的国家还具有一些不同于别国的特点。由于十三个殖民地在独立战争之前是相互独立的十三个实体，独立之后十三州之间的关系又长期处于一种暧昧不清的状态中，所以美国宪法在划分政府权力之时不仅要考虑到中央政府层面横向的分权，更为敏感的是要解决中央与各个州之间的分权如何进行的问题。这种联邦和州之间的二元结构以及不久前刚刚结束的殖民历史使得美国人对空降而来的联邦政府产生了极大的不信任。如何保证宪法实施之后新产生的联邦政府不会损害十三州原有的自由状态，如何避免联邦权力过大损害州的自治权成为立宪过程中的一个重大课题。为了解决这一问题，联邦党人的设计简单归纳起来就是——“分立机构共享权力”[1]14。美国宪法正文的七个条文中的前三条分别规定了联邦的立法权、行政权、司法权的行使主体。

“本宪法所授予之立法权，均属于由参议院与众议院组成之合众国国会。”——美国联邦宪法第一条；

“行政权属于美利坚合众国总统。”——美国联邦宪法第二条；

“合众国之司法权属于最高法院及国会随时规定设置之下级法院。”——美国联邦宪法第三条；

表面上，上述规定将合众国的立法权、行政权、司法权授予了独立的三个机关，然而，从以上三个机关的权限的细则规定来看，联邦宪法实际上允许上述机关行使部分性质上应由其他机关行使之权力或者行使足以对其他两机关产生实质性制约之影响的权力。例如，美国联邦宪法第一条第七项规定，法案经由国会众议院及参议院通过以后应呈交总统批准，若不批准，即退交议员，法案也不得生效，如此规定实际上将部分的立法权交予联邦行政机关，从而使得行政机关产生了对立法机关的制约。同样，联邦宪法中还规定了三权之间的其他制约机制，但联邦宪法并未规定司法权可以节制立法权，直至著名的马伯里诉麦迪逊案之后才得以确立司法权得以宣布立法机关通过的立法为无效，从而形成了完整的政府三种权力之间的制约链条。

然而，这看似完备精妙的制度设计也有其值得诟病的缺点，除了其可能造成的政府效率低下之外，美国的反联邦党人在立宪的论战当中还对联邦党人的上述设计提出了有力的质疑。反联邦党人认为，新宪法中如此精妙而复杂的分权与制衡的设计非但不能像联邦党人所设想的那样保护自由，反而会让人民在政府的复杂结构中不容易觉察出腐败与暴政 [6]232。来自宾夕法尼亚州化名Centinel的政论人士如此写道：

“亚当斯先生的良好政府的一个不可或缺的因素就是三种相互制衡的权力，三者之间互斥的天性将导致利益之间的均势，由此而增进全社会的幸福。他指出，政府的管理人员永远会受到私利观念与野心的驱使，而有损于公益；因此，确保人民权利，增进人民福祉的唯一有效方法就是要在政府权力的实施过程中使不同机构成员之间的利益相互抵触，并借由第三者使其达到平衡。……然而，亚当斯先生考据了史料可及的一切政府形式，仍然无法举出这样的政府的任意一个实例。……就算这样的政府可付诸实践，它又能维持多久？一天都不行——因为人的禀赋、智慧、勤劳都各不相同，不久某一方就会显示出优势，随着力量的发展，其势力扩张的势头将会进一步增强。……即便在那里，由于缺乏权力之间的完美均势以及利益的不同，政府的三种秩序也仅仅在名义上存在；加之于政府行为之上的唯一有效的制约，就是人民不受约束的理智。” [6]235-237

可见，联邦党人与反联邦党人之间一个重大的分歧就在于，联邦党人相信人的理性能够设计出一套制度并使之自发运转，达到政府良善治理这一目的；然而反联邦党人不相信任何依靠人类理性设计出来的制度，唯一能够监督政府的就是来自于全体大众的舆论，而过于精巧的设计所起到的作用只能是干扰舆论对政府的监督，对于限制政府权力没有任何裨益。从历史的发展来看，美国立宪者们所设计的这套制度的运行的确没有出过大的纰漏，其制度本身的健康运行却的确已经验证了反联邦党人的观点，如果没有来自于舆论的强有力监督，美国的政治体制是否能健康运行至今仍然值得打一个问号。托克维尔曾经说，美国的出版自由影响“不仅及于政治观点，而且及于老百姓的一切见解”，“不仅能使国家改变法律，而且能使社会改变风气”，看来就是对这一争论的最好注解。

四、国人的探索——孙中山的五权宪法理论

与前面介绍的西方分权理论相比，孙中山先生所提出的五权宪法理论则更是一种具有浓厚东方色彩的理论。该理论在二十世纪早期被提出之后，虽然长时间停留于纸面而并没有付诸实施，然而今日我国台湾地区之政治制度的设计则依然是按照孙中山先生的这一理论，并且被写入台湾地区“宪法”，因此有必要一提。

所谓五权宪法，即是在西方三权分立的基础之上再加上两权，形成立法权、行政权、司法权、监察权、考试权五权分立的局面。这多出来的监察与考试两权并非西方所没有，不过是考试权常由行政机关行使，而监察权常由司法机关行使罢了。而五权宪法理论将这两权独立出来，并使之与另外三权处于完全平等的地位，则是该理论的创新之处。

五权宪法的提出，以为中国人在民主立宪的道路上真正开始意识到要走一条适合自己的道路。然而，五权宪法理论自身也是有不可忽视的缺点的。首先，如同上文当中Centinel对于三权分立制度的诟病，五权宪法理论将政府的结构设计得尤其复杂，使得一般民众很难弄清政府权力的运作过程，并进而对其实施监督，反而可能让腐败与暴政不易觉察。同时，将监察与考试二权与立法、行政、司法并立，而实则此二权的权力远不能与其他三权相提并论（对于考试权这一情况尤为明显），因而，五权之间的均势如何来维持，考试权这样的弱势权力会否在实施的过程当中处于下风，进而无法维持五权制衡的格局，这本身也成为五权宪法理论当中没有完美解决的一个问题。从我国台湾地区对该部“宪法”的实施状况来看，五权的划分也很难维持均势，台湾“检察院”和“考试院”已经沦为名副其实的“冷衙门”，而实际的政治生活当中能够发挥重要作用的也仍然是“行政院”、“立法院”和司法机构。其次，五权宪法的指导思想与三权分立制衡理论有根本的不同，孙中山先生提出的五权学说本意并不是为了以各个权力之间的天然对立来实现权力的分立和制衡，以保障人民的权利和自由；相反，五权的划分更加类似于中国古代的“帝王南面之术”，其目的是为了在国家政治生活中的各个方面贯彻孙中山和中国国民党的统一意志。因此，从本质上来讲，五权宪法是孙中山对中国国民的宪政意识和民主精神强烈怀疑的产物，是所谓训政和党治的配套产品，虽然其本意是要推动对中国国民性的改造，但从历史史实来看，其非但不能培养出民主政治之下所需要的良好公民素养，反而因为其树立了孙中山本人及国民党的绝对权威而利用并加深了中国人的奴性，为国民党的党国体制提供了制度支持。同时也应当看到，由于孙中山先生提出的军政、训政、宪政的三阶段理论被利用，训政时期迟迟不能终结，也使得五权宪法直到中华人民共和国成立也最终无法在制度层面上得以顺利地实施。因此，五权的划分并不科学，五权宪法终究也不是一种有生命力的宪政理论。

五、结语

由上面对于中外分权思想的梳理可见，即便是今日，权力分立仍然存在其尚未克服的不足。我国在中国共产党的领导下的中国特色社会主义道路客观上也决定了三权分立与制衡制度与我国国情之间存在着巨大差别而不能照搬，但由于该思想在历史上所起到的重要作用，不论我们对这样的一种理论和制度是爱还是恨，都应该用一种更加审慎的态度去看待和研究。相信其对我国规范政府权力运行，“把权力关进笼子里”的改革尝试仍然是有一定的参考意义的。

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责任编辑：王敏