摘要：新型城镇化是我国未来城镇化发展、统筹城乡建设、扩大内需的重大战略选择。在此背景下，农民工全面和有序实现市民化是一个关键问题。为推动农民工市民化的新进程，应从解决当前农民工半市民化问题入手，通过建立基于自愿的农村“退出机制”，低门槛的城市“进入机制”，实现市民角色转变的“融入机制”和成为现代市民的“提升机制”这样的“四轮”驱动机制，共同推动农民工成为新型城镇的新市民。

关键词：新型城镇化；农民工；市民化；驱动机制

中图分类号：F291文献标识码：A文章编号：1009-5381（2014）02-0030-06

新时期，面临着土地和劳动力成本上涨，资源和环境压力以及各种社会矛盾凸显，传统城镇化发展模式将无法为继，急需寻求新的城镇化之路。党的十八大报告提出，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，为未来中国城镇化发展之路指明了新方向。而新型城镇化的建设，必然离不开农民工群体，他们是城镇建设的主要依靠力量和城镇人口重要来源。据国家统计局2012年统计公报显示，2012年全国农民工总量已经达到26261万人。如此庞大的农民工队伍，如何实现有序平稳的市民化，不仅关系到社会的安全稳定，更是影响新型城镇化建设成败的重大问题。李克强总理指出，新型城镇化的核心是人的城镇化，这就要求在新型城镇化建设背景下，农民工市民化要区别于传统市民化过程，在市民化动力上，应从城市需求拉力型向自身自愿推动型转变；在进程上由职业和地域市民化，进入到身份和权利的市民化；在目标上从到城市安居乐业向成为现代新市民迈进。因此，在新型城镇化背景下，应从解决当前农民工半市民化问题入手，重点在农村自愿退出、城市顺利进入、有效融入城市生活以及成为现代新市民四个方面建立推动农民工市民化的“四轮”驱动机制。

一、基于自愿的农村“退出机制”

新型城镇化是城乡统筹发展的城镇化，传统城镇化以城市优先发展为导向，带来了城乡差距拉大，农民工半城市与半农村化，以及农村留守和空心村等问题。新型城镇化建设需要统筹考虑城乡建设，对于农民工市民化问题，要实现完全市民化，就要切断来自农村方面的羁绊，放开农村的生产资料和生活资料，核心是解决农村土地和自有宅基地问题。

1.农村土地合理流动机制

农村土地流动既解放了农村劳动力，又推动了农村劳动力流动。“土地流转程度与劳动力流动呈现了正相关。土地流转程度高的地方，劳动力流动的可能性大，因为一些劳动力希望外出，才决定把土地转包给他人耕种。”[1] 但大量进城农民工并没有放弃农村土地的经营权，土地自愿流动积极性并不大。根本原因是现行土地制度没有充分赋予农民对于土地的权利，使农民的大部分资产被“套牢”在农村，而且在缺乏健全社会保障制度下，土地既承担了基本生产资料的职能，又承载了社会保障的功能，加大了土地管理的复杂性与劳动力流动转移的成本。有调查指出：“因二元的社会保障体系无法为那些将土地流转出去的散户提供充分的社会保障，进而影响了土地流转主体的积极性。同时，当土地流转的收益低于农户的预期时，深受‘土地是养老保障传统观念影响的农户，尤其是普通的小规模经营散户，就不愿意进行土地流转。”[2] 因此，要提高农民土地流转的意愿和积极性，就要剥离赋在土地身上的社会保障功能，并提高土地流转带来的收益。

为此，一是做好土地的确权登记工作。2013年中央一号文件《关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》提出用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。这为农村土地流转提供了有利条件，而且农民持有土地承包经营权证，就可以依法自主地处置自己的土地并取得相应收益。同时，土地确权在一定意义上使土地产权化，产权化必然会带来货币化和市场化，并为土地资本化与证券化创造基础；二是完善农村土地承包经营权流转的制度。为加快农村土地入市流转交易步伐，应不断规范登记备案、合同管理、纠纷调处等土地流转制度，并积极探索“土地银行”、“土地票据”等土地制度创新，切实保护流转利益不受损害和提高土地流转收益；三是加快剥离土地的社会保障功能。一方面加快建立农村社会保障制度，降低农民对土地的依赖，弥补流转土地后农民社会保障需求，另一方面不断完善放弃土地经营权，使其转换成社会保障的制度，从而让土地成为农民的一种资产，而不是束缚流动的包袱。

2.宅基地有偿退出机制

宅基地是农民生活和生产稳定的基本保障。一直以来，由于村民建房缺乏村镇规划以及无偿使用宅基地政策，住宅凌乱、一户多宅、超面积占用宅基地等现象较为普遍。在此基础上，随着进城务工人员增多，空置、闲置宅基地呈上升趋势，又造成了大量“空关房”。这一方面给宅基地的退出提供了非常难得的机会，但另一方面又由于农村宅基地退出比较分散零星，在时间上和空间上的无法实现统一，加上农民传统的理财观念以及房屋产权保护意识淡化，又使这部分“空关房”难以自行退出。这不仅束缚了农民工市民化步伐，也不利于农村土地的整合和利用。

经济建设张玉强：新型城镇化下农民工市民化的“四轮”驱动机制要建立宅基地的退出机制，必须遵循自愿、有偿原则，不能强迫农民退出和侵害农民利益。一是建立宅基地合理流转机制，既保护农民宅基地合法用益物权，又能通过市场机制合理配置土地资源。因此，对符合规划的宅基地应允许采用转让、租赁、作价出资入股以及土地置换等形式进行流转，并根据流转需要，做好相应的农户宅基地资产核实工作，完善相应的信息交流平台，提供司法、金融支持等；二是为提高农民宅基地退出的积极性，可以探索鼓励政策，使农民感觉退出宅基地后所带来的收益大于持有宅基地时的收益。因此，对农民住宅，特别是一户多宅和空置住宅，应制定激励措施，采取货币补偿、住房置换，或给予必要的社会保障政策等，支持农民退出宅基地，这会更加有利于农村宅基地的自愿退出。

二、低门槛的城市“进入机制”

农民工从农村进入城市，首先碰到的就是生存问题，与之关系紧要的就是就业和住房，这也是农民工要实现在城市安居乐业要解决的关键问题。如果这两个问题解决不好，过高的就业门槛和住房成本，势必会阻碍农民工进入城市工作生活。因此，建立低门槛的城市“进入机制”，应主要围绕着就业机制和住房机制开展。

1.城乡统一的就业机制

当前，由于没有健全统一的就业市场制度以及农民工职业技能偏低，大多数农民工遭受着就业歧视，处于较低的就业生态之中。他们在城市寻找工作，首先会遇到行业进入与岗位获得的歧视，一般只能选择在城市的非正规就业市场就业，与此同时，在他们能够进入的行业与岗位上，还要继续在工资、保障、福利、工作条件与环境等方面受到歧视性待遇。[3] 由于就业和待遇歧视，大多农民工在城市不仅从事着城市居民不愿意从事的脏、累、苦的工作，而且还享受着不公正的就业待遇，所以绝大部分农民工尚处于生存型就业状态，造成了工作流动性较大。

对于农民工而言， 就业是其在城市生存的最大保障。农民工只有能顺利就业，并不断改善自身就业状况，才可以帮助农民工获得经济地位的提升，并成为农民工融入城市的重要经济保障。一是要统筹建设城乡的就业市场，统一就业标准和待遇条件，避免按地域、身份等特征而出现差别化和歧视性的用工行为。为此，可以制定专门反对农民工就业歧视的政策，加强保护农民工平等就业权和制裁就业歧视行为；二是提高农民工的职业技能，各地政府人力资源和社会保障部门应不断完善农民工培训补贴政策和机制，适当提高补贴标准，充分调动企业和各级各类职业教育培训机构参与农民工培训的积极性，提高培训的针对性和实效性，促进农民工素质就业和稳定就业。如辽宁省政府提出普惠制就业培训政策，加强对农民工的技能培训，这对促进辽宁省农民工就业起到了积极的作用；三是推动农民工就业结构的转型，结合本地农民工就业总量和就业结构特点，在稳定就业的基础上，重点扶持农民工就业比较集中的行业和企业进行技术升级，并推动农民工的从业方向实现以劳动密集型产业为主向以技术密集型产业为主转变，同时积极引导从事制造业的农民工向第三产业的有序转移。

2.健全的住房保障机制

安居才能乐业，农民工住房问题不解决，农民工就不会真正愿意长久在城市工作下去。目前，大中城市最低价的房屋都远远高于他们的承受力。官方统计的数据是，农民工中真正在城市购房的还不足1%，绝大部分农民工是通过市场租赁方式解决住房问题。但调查显示，76.2%的农民工目前能承受的月租金在100元-300元之间，占到月收入的20%左右，远低于城市现实房租水平。大部分农民工集中在“城中村”、城乡结合部租房，居住面积大多在7米2以下，配套设施不完善（无卫生设施，无独立厨房，生活设施差），居住条件恶劣。[4] 而近几年，随着城市房价、房租快速增长，这种状况更加严重。恶劣居住条件和较差的生活水平，不仅使他们与城市户籍居民生活对比产生自卑感，更降低了在城市工作和生活的意愿。

在解决农民工住房供应和保障问题上，政府应结合当地的实际情况与城市的整体规划，尽快建立起以低端市场租赁房为重点，以保障性住房和商品房为补充的农民工住房供应体系。一是加大廉价租赁房的建设，重点是加大农民工集中的开发区、工业园区、城中村、城乡结合部的廉租房建设力度，并培育完善的住房租赁市场，为农民工中的低收人群体廉价租房创造条件。如厦门、上海等地在开发区附近或郊区为农民工兴建了专为外来务工人员的创业公寓，取得了很好的效果；二是建设可供购买的经济适用房或特价商品房，采取多种形式，有计划、按步骤地为农民工建设一批经济适用房和特价商品房，并健全资格审查制度和后续服务体系，满足给有一定经济条件，又愿意长期居住的农民工的购买需要；三是逐步完善土地供应制度、住房公积金制度和补贴制度、财税支持和金融服务制度等相互补充的农民工住房政策体系，并发挥市场机制作用，形成住房建设和保障资金来源的多元化，减轻政府财政的压力。

三、实现市民角色转变“融入机制”

按照常住人口进行统计，我国城镇化率已达50%以上，但如果按照城镇户籍人口计算，具有城镇户籍人口占总人口的比例却只有约35%-38%。数据的差异折射出，大量的农民工虽实现了地域转移和职业转换，但还没有实现身份和地位的转变，呈现一种半市民化的状态。这种状态主要是指，“农民已经离开乡村到城市就业与生活，但他们在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房等许多方面并不能与城市居民享有同等待遇，在城市没有选举权和被选举权等政治权利，不能真正融人城市社会。”[5] 这种市民化状态，是农民工市民化进程的割裂，核心是进入城市生活却没有完成市民角色转变进而融入城市生活，造成了农民工群体身份认同的困境以及在城市和乡村之间大规模的定期流动，也带来了社会资源浪费和社会不稳定因素。因此，应围绕着如何完成农民工市民角色的转变，构建城市的融入机制。

1.城市户籍准入机制

中国的户籍制度，产生之初是为了配合计划经济下重工业优先发展战略的实施，而把城乡劳动力资源分布固定的一种安排。但在实施过程中却发生了异化，变成了把农民排斥在福利安排之外的排他性制度。这种制度就像一道墙隔断了城乡间的联系，阻碍了劳动力在部门间、地域上和所有制之间的流动，更剥夺了农民应当享有的宪法规定的居住和迁徙自由权及平等权。随着城镇化建设加快，大量农民工进入城市，但户籍制度仍然使他们保持着农民身份。这虽然是一种外在的身份特征，但正是“现有的户籍控制体系在一定程度上构成了农民与其他市民之间的认同边界。”[6] 因此，要实现市民角色的转变，首先碰到的就是如何突破户籍制度限制，获取城市户籍身份。

为此，应逐步取消二元户籍制度限制，实行以稳定就业和住所为基本条件的户口城市准入制。目前国内部分地区，如重庆对本市区农民的按工作年限落户政策、广州的积分入户方式、上海的居民证制度都是探索户籍制度改革的典范，可以不断探索和推广。在这个过程中，应该分步来实施，可以从农民工群体角度，考虑对象需求和能力的差异，如对举家迁往城市的农民工、对新生代的农民工，首先放宽对他们的户籍限制。也可以根据地域不同，采取不同准入标准，如许多地区采取了先放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，再探索大中城市居住证制度改革。就种分步实施和差异化的户籍准入安排，可以有效减少户籍准入压力，保障改革的平稳推进。

2.社会管理吸纳机制

城乡二元结构下，由于农民工的流动，又造成了城市内部的二元管理制度，表现在医疗、子女教育、社会保障等方面农民工与市民享有不同的社会待遇，尤其是社会保障制度，“我国长期存在的二元户籍制度不仅意味着农民和城市居民身份的不同，更深层次上体现为二者利益的差异。与二元户籍制度对接的城市社会保障制度具有封闭性。”[7] 也就是说，这种差异性的社会管理制度，严重制约着农民工享受市民待遇，也在不断强化农民工内在对自身作为一个城市特殊群体的意识。正由于内在不平等的社会待遇，使农民工群体难以实现向市民角色的真正转变。

为此，必须通过社会管理制度改革，构建利益平衡的制度体系，才能不断将农民工纳入到城市的社会管理制度之中，平衡当前农民工与市民利益差异，进而实现同工同酬和公共服务均等化。而且，这也是推进和深化户籍制改革的配套需要，“如果仅推进户籍制度改革，缺乏在教育、医保、居住、养老等一系列配套制度的支撑，那么户籍改革一定会给城市、特别是大城市政府不仅带来在财政、社会管理方面的巨大压力，同时，也会把城乡之间的二元结构转化为城市内部的二元结构。”[8] 这样看来，改革依据于户籍制度的社会管理制度，其改革成果，恰恰可以减轻户籍制度改革压力，更好恢复户籍制度本来功能。因此，应进一步剥离附着在户口上的不公平社会管理制度，逐步将农民工统一纳入当地统一的社会管理，这就要求通过社会管理制度改革，实现农民工和市民在医疗、子女教育、社会保障等制度的无差别对待，进而构建城市群体之间利益平衡的制度体系。

3.城市群体认同机制

在我国长时期的城乡分割体制下，农民与市民被划为不同的两大群体，在思想观念和生活习惯上差异加大。虽然随着城镇建设需要和交通设施的便利，大量农民进入城市。但在感情层面，城市原有群体，仍难以真正认同和接纳他们。一是城市政府管理部门，虽然在城市化建设中需要和欢迎农民工进入城市，但在分税制和地方财政压力下，对农民群体又多取少予，表现在要求办理各种证卡，额外收取多种费用等，而在农民工社会保障、教育、医疗等制度改革上，又不愿意承担相应成本，制度改革的惰性较大；二是企业用工单位，在用工招用时，对农民有着歧视性行为，突出表现在拖欠工资，不购买工伤保险等问题上；三是城市普通居民，不仅有着传统身份排斥，而且担心农民进城会加剧交通拥挤、恶化社会治安，带来劳动力市场竞争和住房供应困难，所以市民对进城农民表现出拒绝的心态。

思想是行动的先导，必须解决思想上对农民工忽视和歧视观念，这是做好对农民工接纳和融入工作的前提。一是做好思想教导和舆论宣传工作，政府和媒体应正确认识新型城镇化建设中农民工的重要性，倡导“开放包容”的城市文化，为农民工融入城市构建良好的文化氛围，积极宣传农民工对城镇建设的贡献和典型代表突出事迹，提高市民对农民工的正面评价，消除市民对农民工的心理歧视；二是在政策制定和舆论宣传上尽量避免使用“农民工”的称谓，可以使用“产业工人”、“新市民”、“外来务工者”等称呼，这样可以从思想上淡化身份上的区别；三是要建立有效吸纳农民工的社会融入机制，重点是在社区层面，依托社区管理组织和社会服务组织，为农民工及其家属提供文化娱乐、物业管理、基础医疗、社会治安等公共服务，让他们享受到社区文明和温暖，进而感到城市群体的认可和接纳。

四、成为现代市民的“提升机制”

新型城镇化目标是建设现代化城镇，核心是要培养现代化市民。所谓现代化市民，区别于传统市民的一般要求，不仅生活和工作方式实现现代化，更要求生活水平上更有质量，思想观念和行为方式更加理性，并普遍具有公共道德、法律精神和民主参与素养。因此，新型城镇化背景下，农民工的市民化也应以成为现代化市民为目标，其主要依靠提升农民工自身素质，不断适应现代化城市生活来实现。

1.现代市民素质的培育机制

只有当农民工的素质提高以后，才会逐步带来思想观念和行为方式的改变，并不断适应现代市民的内在要求。但是，事实上农民工素质层面明显赶不上物质层面的提高速度，与现代城市不相适应的思想和习惯并没有随着身份的转变而变化。受我国城乡教育资源分配的非均衡化影响，农民工虽是农村中的“精英”，但与城市居民总体受教育程度还有较大差距。“2008年第二次全国农业普查主要数据公报显示，在外出从业劳动力中，初中及初中以下学历占到90%。”[9] 由于文化素质的偏低，也影响了政治、法律、道德等层面素质的提高。

为此，必须重点培育和提高农民工的现代市民素质。现代市民素质主要是市民通过身体素质、文化素质、技能能力素质、思想道德素质等方面不断提升和优化，从而实现与现代化城市相适应的素质状态。为培育农民工的现代市民素质，一是开展学校专题性教育。“学校教育之所以是实质性的，是因为它使得人们去适应都市——工业秩序的新的纪律和激励。”[10]应依托农民工职业教育学校和各类社会成人教育学校，开展文化知识、职业素质、民主法治意识、文明行为、健康心理等现代市民素质培养的专题性教育，提升其素质水平；二是创造农民素质提升的社会环境。当地政府可以依托宣传部门，支持社会志愿组织、社区服务机构、企业工会等开展城市生活常识、社会公德和法律知识的宣传活动，营造遵纪守法、文明出行的氛围，也可以将文化宫、俱乐部、图书馆等公共设施免费向农民工开放，提供农民工自我学习和素质提升条件。

2.现代市民行为的规范机制

当前农民工群体在城市生活，由于受教育程度和传统农村生活习惯影响，在诸多方面表现出与现代市民要求不相符的特征，如在公共场所插队、抽烟、随地吐痰、随手丢弃垃圾等不文明行为，以及在合法权益维护中强行讨要、非法集会等非制度化参与行为。这不仅制约其成为现代市民的步伐，而且成为城市市民排斥和讽刺的主要理由。

要使农民工摒弃传统非规范行为，转向现代市民行为，制度建设是一个关键性要素。美国著名政治学家罗尔斯认为，制度对个人素质的养成具有优先性……个人素质的现代提升有赖于社会制度的改造，新人的成长有赖于社会环境的更新。[11] 因此，为实现农民工现代市民行为的养成，一是提供普遍的行为规范，通过制定新市民公共行为规范或文明行为准则等制度，对城市生活中的交通行为、购物行为、集会行为、聚餐行为等行为提供基本要求和规范，并在农民工集中居住和工作的企业，大力宣传和倡导，不断强化他们的公共文明行为；二是增强农民工对公共事务的制度化参与。为提高农民工在权益维护和社会管理方面的参与水平和能力，需要健全各种的参与机制和制度，当前重点是完善司法救济制度、政治和公共管理的参与制度，维护农民工的利益表达权和权益维护权，并在制度化参与的实践中锻炼他们的民主和法律素养。

参考文献：

[1]盛来运.流动或是迁移——中国农村劳动力流动过程的经济学分析[M].上海：上海远东出版社，2008：81.

[2]黄祖辉，王朋.农村土地流转：现状、问题及对策[J].浙江大学学报：人文社科版，2008（2）.

[3]蔡昉，都阳，王美艳.中国劳动力市场转型与发育[M].北京：商务印书馆，2005：102.

[4]金三林.解决农民工住房问题的总体思路[EB/OL].[2011-07-06].http：//www.chinareform.org.cn/society/Housing/Practice/201107/t20110706_115234.htm.

[5]中国发展研究基金会.中国发展报告2010：促进人的发展的中国新型城市化战略[R].2010.

[6]郑杭生.当代中国城市社会结构：现状与趋势[M].北京：中国人民大学出版社，2004：333.

[7]张晓山.在深化改革中促进城乡统筹发展[N].人民日报，2010-03-18.

[8]何立胜，黄灿.城乡统筹的路径选择：实现农村人口迁移与土地流转[J].贵州财经学院学报，，2011（2）.

[9]吴丽萍，李世泰，姜萌等.烟台市农民工市民化问题探析[J].安徽农业科学，2008（8）.

[10]戴维·B·秦亚克.一种最佳体制——美国城市教育史[M].上海：上海人民出版社，2010：30.

[11]罗尔斯.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，1988：5.

责任编辑：陈文兰