张晓辉+余劲+高云婧

摘要：城中村的出现是我国城市化进程中的必然普遍现象，其对加快城市化进程具有积极作用，但也存在较大困难和负面影响。陕西的城镇化水平低于全国，宝鸡的城镇化水平又低于陕西，加快宝鸡的城镇化发展，利用好城中村的改造的现有资源就显得十分迫切。宝鸡市在城中村改造中，探索使用了政府主导、自我改造等模式。研究宝鸡市城中村的改造模式具有一定的现实意义。城中村的改造应当以村民的利益为出发点，以市场为导向，并合理发挥政府参与的作用。

关键词：城中村改造；迫切性；改造模式

F299.2

一、城中村现象

从1949年到1978年我国城市化发展速度较慢，长期保持速度在20%。改革开放以来，随着经济的快速发展，城市化进程才有了长足发展，到2011年已达到51.3%，城镇人口首次超过农村人口， 2 亿的农 业人口转为非农业城镇人口。初步预计到2020年，有5亿农民将成为市民，城市数量接近1500 个。可以预计未来的20年，将是中国走向繁荣昌盛的20年，也是中国面临城市化进程中最为复杂、最为艰难的20年。随着城市的扩张，城市周边的村庄不断被纳入城市建成区范围，有些村庄甚至完全被城市所包围，城中村成为当前城市发展进程中绕不开、越不过，政府和开发企业既喜欢又发愁的代名词。农业用地已经很少，面积最大的多是村民的宅基地，村民的经济来源多是房屋出租收入和外出打零工，已不再依靠农业收入，但还仍然保留农民的身份特征和农村的管理方式。建筑景观上与城市建筑也有明显差异，多为低矮、杂乱、破旧的楼房民居，从而形成了身在城中不像城的奇特景观。城中村现象是一种较普遍社会现象，是中国城乡二元经济结构长期存在和不断发展的结果，所以解决起来极为复杂和棘手。

二、城中村改造的紧迫性

（一）城中村在城市发展中的有利功能

1.为城市中的外来人口提供了价格较为低廉的住所，减少了城市安置外来人口的压力。

城市化的过程，是任何国家在经济和社会发展中都无法避免的。在农村生活的人流向城市，这是与经济的蓬勃发展和现代化紧密相关的。中国实行的户籍制度阻滞了人口的自然流动。上世纪80年代末，通过经济和政治体制改革，中国广泛引入市场机制，取消了粮食配给，城市大门也随之被打开，而各种非国有经济的不断发展，也为外来人口提供了新的更多的工作机会，使那些因为缺少耕地、农业生产力不足而离开家乡的农村人口纷纷涌入城市，向城市移民变成了无法阻止的过程。外来人口流向城市，就要解决他们居住的问题，而政府没有办法为他们及时提供低价的住房，而城中村则能为他们提供廉价居住用房，这也减轻了城市和政府安置外来人口的压力。

外来人口在城市大多都在一些报酬低且劳动强度大的工作，多集中在制造业、建筑业、服务业、餐饮业等行业，很多城里人不愿意干的工作都是依靠外来人口承担，他们使得城市的产业结构更加完善，弥补了脏、累、险这类工作岗位。城中村提供了大量廉价的出租屋，与外来人员的经济状况相适应，使得城市发展所需要的劳动力资源能够留在城市，在事实上发挥了一个重要作用——使城市能够低成本发展。城中村的存在从某种意义上来说，是完善了城市结构、提高了市民的生活水平。

2.城中村是失去土地农民的主要生活来源。

对农民来说，土地既是一种生活方式又是基本的就业岗位。如果农民失去土地，那么他就失去了生存和发展的基础。在当前中国快速城市化的阶段，农民的城市生活无法通过低价的征地补偿费得以满足。虽然在征地过程中，部分村民安置到了国有企业，但是这些企业大都效益不好，加之农民自身文化素质、职业技能不高等原因，很多失地农民适应角色转变非常困难，最后不是离岗就是下岗。社会保障制度的缺失带来了失地农民心理安全感下降，而就业方面的歧视也使失地农民很难实现非农就业。于是，只有依靠出租宅基地上的房屋作为日常生活的主要来源。这不仅避免了城中村村民变得贫困，很大程度上也维护了社会稳定。

3.城中村是外来人口融入城市的过渡带。

外来人口流向城市后，并没有能顺利地适应城市中的生活。一是因为外来人口缺少城市的认同和接纳，二是外来人口很难迅速地融入城市文化。因为城中村处于城市边缘，这种位置带来的各种资源和人文环境，为涌入城市的外来人口提供了由城市规范的制度体系所无法给与的生存条件和发展空间。例如，有相对方便的区域环境，有很多空置、可以出租的房屋和经营场所，更加廉价的租金，相对更多的非正规就业的机会， 相对松散和薄弱的管理体系，特别是对最初进入城市的外来人口来说，比较熟悉的、可以给予心理上缓冲的文化环境等等。对于外来人口而言，这些不仅是生存的机会， 而且是融入城市生活的缓冲性适应与保护。

（二） 城中村的不利影响

1.城市土地的利用效率低下。

城中村很多都位于城市建成区，占用宝贵的城市建设用地。这些土地拥有优越的地理位置及周边完善的城市配套设施，因此具备很大的升值潜力和开发价值。但是，在这样的士地上往往看到的却是布局杂乱、基础设施缺乏、环境质量很差等景象，与城市的景观格格不入。土地没有得到有效利用，土地蕴含的价值体现不充分。

2.居民的居住环境恶劣。

城中村中的用地功能比较乱，村民的宅基地与商业、工业仓储等用地和空闲地相互交织在一起；村民住宅的超标违建也使得村内建筑布局杂乱，容积率大；道路也大多不规范、狭窄、曲折，既无法适应人流、物流和车流的需要，也不能满足消防的必须要求；给排水设施也很落后，基本不能满足平时的需要，村民只能自己打井取水，村子里的下水道也常常堵塞， 碰到降水时常发生积水；村子里的电力线路和通信线路走向不规范，乱接线、私自搭线层出不穷，带来很大的安全隐患；公共卫生脏、乱、差无处不在，村民也很不满意；同时，村子里基本都不会有公共绿地、室外活动场所。

3.社会治安状况令人担忧。

随着大量外来人口的进入，城中村也就变成为原住村民、外来人口以及少数城市低收入居民在一起的混合形社区，治安状况令人担忧。据统计，广州市2000年第一季度的重大入市抢劫案有75%发生在出租屋内，深圳市1995年以来发生的刑事案件，其中有约95%都是外来流动人口所为。故而，城中村里管理混乱无序的出租屋被称为犯罪之源（叶晓滨，2004）。分析其产生的原因，外来人口自身的文化素质较低、到城市后期望的物质利益值过高和这种过高的期望值与现实的差距而导致的不平衡感，使他们的心理发生异化，导致他们企图通过非法手段来达到目的，产生违法犯罪行为。而且，管理疏忽也引起城中村治安环境差、犯罪率高，变成城市社会治安问题的关键点，对社会的稳定影响严重。

4.村民的文化观念不适应城市化

随着城市化进程的加快，原住村民经受了传统的农村文化和现代的城市文化双重冲击，无法在短期内快速适应由农民到市民的角色转变。他们虽然经济收入相对有所提高但他们的文化素质并没有得到提高，普遍的法律意识较为淡薄。出租屋可观的收入与村集体的经济分红可以让村民日常的生活毫无压力，也让村民大多没有了主观创业的能动性，常常闲散在家，对村民的下一代影响也不好。总的来说，城中村村民在文化心理以及生活方式等许多方面都未能真正的融入城市，和城市居民间有着无法联系的距离和隔阂，城市的健康发展也受到很大的影响。

因此，城市发展的当务之急是要整合城市周边的村集体土地；城市发展的紧迫任务是改造同城市景观不和谐的村民住宅；加强城市社会治理的现实要求就是改变城中村的管理模式；统筹城乡最基本要求也就是首先要改善已经居住在城市周边的村民的生存条件。各级政府的中心工作之一也应当是做好城中村改造工作。

（三） 城中村改造的意义

1.有利于推进城市的现代化进程

城中村的改造，是城市化进程中不容忽视的难题。政府、村集体、村民、开发商和社会的利益相互交织在一起。土地性质的混杂，旧村和新村，违章建筑与合法产权产生了纷繁复杂的关系。因此，积极有效地解决城中村问题，促进其由传统的农村管理模式转变为现代的城市管理模式，使其能够融入城市，对推进城市化进程会产生重要的作用。

2.有利于提高城市土地的利用率

从城市的发展来说，城中村未能实现土地资源的高效良性循环，未能最大发挥经济、社会和环境效益。很多城中村都处于城市中非常优越的位置， 但是却常常在开发上落后于其他区位条件差的城市地区。在中国，土地资源愈来愈短缺，城市发展也由粗放型、外延式扩张转变为内涵式、集约式发展的情况下， 城市发展必然要求改造城中村盘活土地资源。所以，城市土地潜力的提高以及城市经济的发展需要合理地改造城中村。

3.有利于促进自身经济和社会的发展

当前， 城中村这种租赁为主要方式的经济发展模式已经越来越没有后劲。城中村需要转变原有的经济组织形式才能使经济进一步发展，也就是要以股份制的方式推动原有村集体经济组织转变为公司制。同时，村委会的管理体制也无法满足城市建设和现代化管理的需要。城市的发展需要城中村在城建、治安、教育、卫生等许多方面转变成社会化，需要村民转变为市民。所以对城中村而言，实现城市化不仅是一个新的现实的考验，同时也是进一步发展的重要抉择。

三、宝鸡市城中村的改造模式分析

城中村的存在对我国城市化的发展有着积极作用，但也有很大负面影响，因而，目前城中村改造问题显得十分迫切。需要我们去考察国内对城中村改造比较成功的做法和模式，并以此为参考，提出具有实践价值的政策建议。陕西省宝鸡市在城中村改造中采取的一些模式，值得我们去深入探讨和研究。

经陕西省统计局审定，2012年宝鸡市城市化率达到45.61%，比2011年的43.04%， 提高2.57 个百分点，超0.27 个百分点完成了省政府下达的目标任务。2012年，全市城市化率增长幅度，分别高于2010、2011年的环比增长幅度；城镇人口比2011年增加10.01万人，分别比2010、2011年的环比增长量多2.43 万人和6.58 万人，全市城市化进入快速发展阶段。

随着城市化进程的加快，宝鸡市同样存在着城中村改造的问题。在城中村改造的过程中，宝鸡市认真落实国家和省、市关于旧城及城中村开发改造的相关政策法规，依法办事；以规划引领拆迁改造，全面提升规划的执行力度；注重集约土地资源，保障村民的基本生产生活用地；并且加强协调，形成联动，全力以赴做好城中村改造工作。

（一）宝鸡市城中村的改造模式

1.自我开发、自我改造模式

其代表村为东岭村。该村共有193户，798人。全村土地面积356亩，其中旧庄基地占地87亩。东岭村借助于东岭集团首创宝鸡市金台区村企合一自主改造的改造模式，成立东岭新时代房地产开发公司，对全村所有土地分期分批改造。除在1-8#楼全部安置完村民后，又分两期建成9-21#楼为商品楼，目前正在开工建设22-35#楼商品房，规划设计占地680 多亩的新东岭城市综合体项目。现已累计投资6.02 亿元。建设村民安置及商品房开发项目30万㎡。

2.村民主导、市场运作改造模式

其代表为联盟社区及玉涧堡村。联盟村是联盟社区的前身，共5个村民小组，873户，2973人，全村土地面积806.38亩，其中旧庄基地面积255.433亩。该村是宝鸡市金台区城中村改造中全部完成四个转变的城中村，其村民已全部转为居民，村、组集体经济已经全部都转制为股份制经济，村集体的土地也全部转性为国有土地，村委会转为居委会，实现了“四个转变”。在开发建设中，他们一方面盘活存量土地，使土地最大限度地升值，以保证增值。最关键一点是在保证村民合理住宅安置前提下，如何通过开发改造来增加三产用房面积，仅以联盟四组在联盟花园的改造建设为例：通过城中村改造投资3.27亿元，建设面积14.1万㎡，村民安置4.536万㎡，人均安置住房96.7㎡，商品房出售7.8651万㎡，建设第五大道部分段新增商业面积1.7万㎡，年新增收入400多万元，村民年人均收入增加O.86 万元，除此之外，联盟一组、二组、三组、五组都在充分发挥城中村改造的优势，积极地改善村民住房环境，提升三产数量质量，提高村民收入。

玉涧堡村也在各级政府部门的协助指导下，利用现有存量土地资源，招引西安奥达公司进行整村改造，由奥达公司提供技术、管理、人才、资金开发改造玉涧堡整村。通过初步测算，按人均60㎡安置住房和20㎡商业用房安置村民，使玉涧堡村所有土地价值可升至每亩120 多万元，创造并充分实现城中村改造的效益。

3.政府参与型改造模式

其代表村为代家湾村。代家湾村共6个村民小组，519户，1919人，全村现有改造用地487亩，为彻底改变市行政中心区域环境，配合支持市政建设和交通建设，市政府直属市投资（ 集团）公司对代家湾村从2010年6月份开始整村改造，在代家湾村原址退还每个村民58㎡安置住房和20㎡的商业用房，为代家湾片区环境面貌的改变提升起到了积极的推动作用，这同时也反映出，政府对城中村改造的信心和决心。

（二）城中村改造中应把握的几个问题

1.城中村改造的根本出发点是村民的利益。应慎重考虑不同情况下的群众利益，坚持让利于民。制定出台的城中村改造方案要得到被改造村大多数人的认可，多征求群众意见。同时，要解决好城中村居民的后顾之忧，在改造相关政策制定上要充分考虑到群众实际利益，合理又合法地解决好集体财产与村民拆迁安置的利益，解决好由村民转为居民后的生活、就业、教育、社会保险等方面问题，让村民参与城中村改造并从中受益。近年来，各级政府的财政收入不断增长，城乡医疗保险体系和养老保障体制也不断健全。因此，各地政府需要投入一定资金，先把城中村居民的医保、养老和基础教育等纳入城市管理体系，使他们同等享受到城市居民的待遇，解决好他们的后顾之忧，为改造工作打好基础。宝鸡市东岭村的做法值得效仿。他们引导村民进行自我开发、自我改造，使得在改造过程中，既可以最大限度地满足广大村民的利益，又可以提高村民进行改造的积极性。

2.城中村改造应当以市场为导向。坚持以市场为导向，可以解决城中村改造过程存在的技术、资金不足等问题。可以效仿联盟社区及玉涧堡村的做法，一方面，以产业发展带动农民收入增长，另一方面，引进开发商参与改造。产业的发展，既能够提高村民在改造过程中的收入，又可以解决农民的就业问题。而引进开发商参与，可以由开发商承担城中村改造项目的规划设计、旧村拆迁补偿、新区开发、回迁房建造和公共配套设施建设等工作，政府给予相关政策扶持和相关税费优惠，并做好村民户籍管理、土地供应、规划审批、社会保障等工作。因为开发商拥有雄厚的资金和丰富的开发经验，不仅能缓解政府资金的局限性，让有限的财政资金更多的投入到基础设施和公益事业中，而且能避免行政力量的过多介入，减少带来的社会问题。

3. 合理发挥政府参与城中村改造的作用。市级政府作为城中村改造工作的具体推动者和管理者，它的职能发挥状况，关系到城中村改造工作的进展。目前，大多市级政府并无专门机构负责城中村改造工作，责任难以落实到位。因而，在各地现有工作的基础上应当设立负责城中村改造工作的专门机构，通过它来研究、制定本地城中村改造的相关政策，协调多方工作，处理和解决改造工作中的问题和困难，藉以推动和促进城中村改造工作。可以效仿代家湾村的做法，由市政府直属市投资（ 集团）公司参与改造。但是，由于在实际开发的过程中，政府一方面难以做到资金平衡，另一方面可能会过多地采用行政手段影响拆迁安置工作，容易损害部分村民的利益，经常会引发村民的集体对抗和上访，甚至造成恶性群体事件，影响社会的稳定。因而，应当合理发挥政府参与的作用，重点放在政策制定、基础设施和公共设施建设、产业引导、宣传教育和矛盾疏导上，减少直接参与。

四、结语

城中村是我国城市化进程中出现的一种普遍现象。城中村的存在减轻了城市安置外来人口的压力，并为外来人口融入城市提供了一个缓冲带，对我国城市化的发展有积极作用。但是，城中村居住环境差、社会治安问题突出等现状也给我国城市化的发展带来了负面影响。而对城中村的改造可以提高城市土地利用率、促进城市经济发展，是我国城市化进程的必然要求。宝鸡市近年来在城中村改造的过程中，探索发现了自我开发、自我改造，村民主导、市场运作以及政府参与型等城中村改造的模式。对城中村的改造应该以保障村民的根本利益为出发点，以市场为导向，引导村民以村为整体结合本村的实际情况来改造，选择的改造模式，不仅要能实现城中村改造的效果，更要让广大村民在改造过程中得到相应的补偿和利益，提高他们改造的积极性。在必要的情况下，还必须合理发挥政府的作用。

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作者简介：张晓辉（1975—），男，陕西宝鸡人，西北农林科技大学经济管理学院硕士研究生。

余劲（1969—），男，湖北英山人，日本立命馆大学经济学博士，亚洲政治经济学会会员，国际经济学会会员，西北农林科技大学管理学院教授，硕士生导师。研究方向：不动产经济学。

高云婧（1989—），女，陕西西安人，西北农林科技大学硕士研究生。研究方向：房地产、经济学。

（责任编辑：陈合营）