□闫章荟

中国公共服务系统的适应学习机制研究＊

□闫章荟

政府、企业、民间组织和个人，借助正式的或非正式的合作关系组成公共服务系统。公共服务系统存在着异变的可能性，随着国内外环境的日益复杂化，迫切需要公共服务系统进行适应性模式调整。引入适应性研究视角，以公共服务系统的适应性为研究主题，根据公共服务系统的三维平衡模型提出了公共服务系统的三个适应机制：公共服务供给系统选择机制、公共服务系统管理模式适应机制、公共服务资源技术与公共服务对接机制。此三类机制的建立有利于实现公共服务供给主体、管理模式和资源技术的整体适应与平衡发展。

公共服务系统 服务型政府 适应学习机制 成员选择机制 公共服务资源技术平台

伴随着中国社会的分殊化，公共服务供给的复杂性也日益增高，政府组织往往需要联合其它各类非政府组织，建立公共服务供给组织网络，并进行资源的整合和功能的调整，才能满足多元且复杂的公共服务需求。因此，服务型政府的内涵与外延绝不仅仅包括国家机构体系自身的调整与创新，民间组织、企业和公民个人无不是服务型政府建设的重要主体。以政府组织为首的各类社会组织所构成的一个公共服务供给的整合组织系统，它包括法律规则、管理模式、能力和技术、环境与文化等因素，某种程度上，可以说公共服务系统的活动和演变决定着中国服务型建设的进程。面对日益复杂且急剧变化的外部环境，政府自身的适应调整已经不能完全适应未知的多元需求，整个公共服务系统适应学习机制的塑造显得尤为关键。

一、文献述评

由于中国政治体制改革一直落后于经济体制改革，尽管在企业管理领域，复杂性及适应性研究已经形成了大量研究成果，政府组织系统的适应性尚未引起学者们的充分重视，针对公共服务复杂性和中国社会转型社会背景，以增强政府自身活力和灵活性为目标的政府系统适应性研究成果还未形成规模。

当前研究大多基于对历史的检视和对未来的理性预估，从而来设计政府系统改革模式，研究主题主要集中于“政府职能转变”和“政府机构改革”两个方面，虽研究目标也是实现政府对经济和社会发展需求的更好适应，但当前研究和实践多为被动适应，缺乏主动调整，学者们普遍认同这样的观念：政府职能转变是历史压力下的历史性选择。①刘巧艳：《新时期我国政府职能研究述评》，《四川理工学院学报》（社会科学版），2013年第1期。基于这样的认识，政府职能转变的目的是适应中国社会发展的需求。这种适应性转变历经两个阶段：第一个阶段，将政府体制视为国家的上层建筑内容，而经济基础决定上层建筑，因此伴随着中国经济体制改革的步伐和中国社会经济发展水平的提升，必然要求政府职能转变以适应经济发展的需求；②谭健：《政府职能的理论必须发展》，《政治学研究》，1985年第1期。第二个阶段，政府职能转变主要是为了适应中国社会转型而引发了系统性社会变革，如中国社会的高风险化，城市化进程的加快，区域发展不均衡，民间组织的壮大与成熟等。政府机构改革服务于政府职能转变，因此，与政府职能研究相一致，政府机构改革的探索兴起于上个世纪80年代中期，①王大悟、姚为群、陈烽等：《特大城市政府机构改革的探索》，《社会科学》，1985年第10期。政府机构调整所适应的对象同样是中国经济、社会的发展变革。中国政府自上个世纪80年代初开始已经进行了6次政府机构改革，政府机构改革的目标从最开始的精简机构、提高效率转变为职能整合，提升公共服务在政府职能体系中的地位，建设服务型政府。

政府体系之外的适应性研究集中于探讨政府、社会和市场之间的职能分工，事实上，此领域的研究也可划分为政府职能转变研究的一个分支。近些年来，伴随着市民社会的发展和市场经济的逐步成熟，民间组织、市场经济组织和公民的公共责任研究逐渐增多。前已提及，学界与政府已经认识到了公共服务多元供给的重要意义，但对于如何建立民间组织、企业与政府组织的合作网络，政府、民间组织和企业之间的职能分工等问题尚有存在较多的分歧，如民间组织的承接职能涉及外交②朱蓉蓉：《中国民间组织外交：历史溯源与现实反思》，《学习与探索》，2012年第12期。、养老③章晓懿：《政府购买养老服务模式研究:基于与民间组织合作的视角》，《中国行政管理》，2012年第12期。、职业教育④张榕明：《中国民间组织参与职业技术教育的实践探索》，《中国职业技术教育》，2012年第16期。、历史文化遗产保护⑤杜红艳：《国外民间组织在历史文化遗产保护中的作用与启示》，《探索》，2012年第2期。、农村基本公共服务⑥王浩林：《民间组织参与农村公共服务供给研究:一个社会资本的视角》，《特区经济》，2012年第3期。和民主化发展⑦夏义：《民间组织促进政府信息公开与共享的国际经验借鉴》，《图书情报工作》，2013年第2期。等；企业承接政府职能研究相对较少，但企业可承担的公共服务职能却可涉及教育、卫生、医疗、公共安全、环境保护等多个领域。⑧马英：《完善企业公共责任机制构建公共服务型政府》，《云南行政学院学报》，2009年第4期。

综上，当前研究和实践多将政府视为一种工具和一个既定的存在物，政府的调整和变革是对现实变化的应激反应，是后发的被动适应。而全球化进程的加快、信息技术的发展、高风险社会的来临无不要求政府加快调整的步伐，主动适应多变且无法完全预知的环境变化。因此，基于公共服务系统的复杂性，研究政府及整个公共服务系统的适应机制具有较为重要的理论意义和现实价值。

二、公共服务系统的构成及其异化

（一）公共服务系统的构成

1.公共服务系统的概念模型

公共服务系统如图1所示，是由政府、企业、民间组织和个人，借助正式的或非正式的合作关系而组成的。公共服务系统的概念模型包含三个方面：

其一，管理中心或称决策中枢。政府组织充当了整个系统的管理中心，政府的主要任务除了进行公共服务供给之外，还需通过政策、项目和财政手段对整个系统进行管理。具体而言，政府组织的任务包括：明确服务型政府建设目标，并使得这一目标成为整个系统的愿景；制定明确的合作规则；建立并维护资源共享平台；建立并维护信息通道等。

其二，系统主体或称公共服务参与主体。在公共服务系统之中，相互依赖的政府组织、民间组织、企业和公民个人共同构成了公共服务系统的主体。政府组织提供公共服务是政府的应有职能之一，企业因为对公共服务投资的高回报率而加入系统，民间组织因为其自身的公共价值性质而加入系统，公民个人作为社会的一份子，秉承公共责任心而加入系统。

其三，系统边界。由于公共服务需求的复杂性和政府组织自身资源能力的有限性，吸纳多元主体进行公共服务供给已成趋势，公共服务系统的开放性是其重要特征之一，但公共服务系统同样具有选择性，借由公共服务主体网络选择机制而具有了明确的边界。

其四，存在样态。公共服务系统的存在具有时间和空间两个维度。就时间样态而言，公共服务系统是一个持续发展的有机体，适应外部环境不断调整自身结构、主体、规则的同时也在一定程度上影响着外部环境，在与外部环境的交互影响过程中实现成长。就空间样态而言，公共服务系统可以被看作是多元主体互动联系的一个场所，即使在没有特定任务的情况下，政府内部不同部门、民间组织与政府组织、企业与政府组织也可以借助这个平台建立关系联结，从而为未来的合作打下基础。

2.公共服务系统的平衡维度

公共服务系统的适应性演化事实上是以公共服务参与主体、资源和管理模式创新为基础的选择和优化过程，如图2所示。三角形代表的是公共服务系统的3个平衡维度。参与主体指的是公共服务供给参与主体，管理模式指的是适用于多类型组织和多种环境需求的管理策略及方法。最后，资源技术是指公共服务有效供给所需的各类物质资源和技术手段。

这个三角形分成了6个互不重叠的区域，如图2所示，分别以大写字母ABCDEF来命名，代表着公共服务系统发展的一定状态和阶段。例如A区的菱形区域表示：公共服务系统中公共服务供给意愿已经凝聚，政府、社会和企业都具有参与公共服务的意愿，多元主体间的协同管理模式和自身管理创新还有待进一步发掘，但已有了大体协同方向。但目前实现公共服务需求的资源和技术还比较欠缺。D区椭圆形区域表示：公共服务的资源储备和技术改造已经不是公共服务有效供给的障碍，公共服务的管理模式创新也基本达成共识，但公共服务意愿尚未能有效凝聚，政府仍被认为是公共服务的唯一供给主体，或虽然公共服务多元参与已经形成共识，但由于自利意识驱动，或公信基础缺乏，大量非政府类主体还没有加入公共服务供给系统之中。

（二）公共服务系统的异变

公共服务系统是一个具有生命力的有机体，因此，公共服务系统的变异发展是不可避免的。同样，公共服务系统的异化发展也是公共服务系统适应机制建立的重要基础。公共服务系统的异化发展，将对公共服务资源技术和管理模式产生结构性影响，进而引发公共服务系统的整体性变化，推动公共服务系统进行适应性调整。

1.公共服务系统异变的内涵

生物系统会发生遗传和变异现象，公共服务系统同样可能会发生遗传和变异。本研究将公共服务系统异变界定为公共服务系统从一个相对稳定的状态，经由公共服务主体范围调整、管理模式创新和技术革新，抑或是公共服务供给主体间关系结构的变异，公共服务管理模式的失效，技术创新与公共服务对接的失败等过程，转变到另一个稳定状态的动态复杂互动过程。

2.公共服务系统异变的特征

传递性。公共服务系统异变的传递性表现在两个方面，第一是指公共服务供给主体在进入公共服务系统之前的行为习惯、管理惯例等将被其代入公共服务系统之中，并有可能由一个个体惯例转变为系统的整体惯例；第二种传递性是就公共服务系统整体而言的，公共服务系统自身也具有某种习惯和模式，这些惯例和模式在公共服务系统的发展过程中必然会反复出现。

系统性。公共服务系统具有整体性和全局性，公共服务系统的异变有可能发端于某个个体组织的管理创新，但最终都将传递至整个系统。

弹性。公共服务系统异变的弹性是就传递性而言的，例如，在公共服务供给过程中，政府组织可能因为某个个体组织公共服务供给效率的低下，而剥夺其公共服务供给的职能，并将这种职能赋予一个全新的组织。相对而言，公共服务系统中，政府组织之外的组织个体及其管理模式弹性都较大，替换成本也较低。

综上所述，公共服务供给的复杂性和国内外环境的不确定性是公共服务系统进行适应性调整的依据。公共服务系统具有有机性，引导公共服务系统进行良性异变，避免公共服务系统的负面异变是公共服务系统适应机制构建的目标。基于公共服务系统的概念模型和三维平衡模型，本研究将公共服务系统适应学习机制进一步分解为：公共服务供给系统成员选择机制，公共服务系统管理模式的适应机制，公共服务系统资源技术与公共服务对接机制。

三、公共服务供给系统成员选择机制

公共服务的公共性和资源的有限性使得公共服务供给不能完全按照需求调配或完全依据市场经济规则自由竞争获得。因此公共服务多元供给至关重要，而供给数量和质量则在很大程度上取决于公共服务供给网络选择机制。尤其是公共服务系统成员选择机制。主要基于以下几个方面展开：

（一）确认潜在的公共服务供给者的核心价值观

核心价值观决定着个体的行为方向，左右着个体对事务的判断。因此，在公共服务供给网络选择过程中应考察潜在的公共服务供给者是否与政府组织尤其是中央政府组织拥有一致的核心价值观。唯有依据共同价值观所形成的公共服务动机才能够服务于中国服务型政府建设方向，建立在短期个体利益基础之上的公共服务动机必将最终损害公共服务的质量。

（二）评估潜在公共服务参与者的资源能力

具备公共服务动机只是进入公共服务供给网络的前提条件，而具备公共服务资源则是有效提供公共服务的基础。作为公共服务供给最为重要主体的政府组织在选择公共服务供给合作伙伴的过程中，也应评估对方的公共服务资源和能力，具体包括人力资源、财力、技术、关系网络等等。

（三）考察潜在公共服务参与者的应变能力

由于中国社会高速发展和全球化趋势所带来的公共服务复杂性，在公共服务供给过程中，随时会发生许多意想不到的变化，进而导致原有的目标不能够实现甚至美好的初衷被异化。在环境急剧变化的情势下，公共服务供给网络极易解体。若公共服务参与者对环境变化具有良好的适应能力，并且众多主体对服务型政府建设目标具有高度一致性，则公共服务供给网络的目标才能最终实现。

公共服务系统是一个开放的系统，在公共服务供给主体自然选择的过程中，唯有维持系统的开放性，并秉承选择标准的灵活性，方能不断激发公共服务系统的生命力。因此，公共服务供给网络的选择机制事实上是建立在随机性基础上的非随机选择过程。

四、公共服务系统管理模式的适应机制

事实上，在公共服务系统之中，不仅在政府组织和民间组织、企业之间存在着巨大的管理文化、管理体制差异，即使在政府体系内部也内涵管理思想、管理惯例的冲突，因此，公共服务系统的管理模式的适应性目标有二：一是适应性发展应为实现服务型政府战略目标服务；二是适应性的管理模式应具有包容性，容纳多重性质、异质性文化的共存与发展。针对这一目标需求，公共服务系统的适应性管理模式应是动态递进的，如图3所示。服务型政府建设是一个长期的过程，这一过程又分为若干个阶段，在不同的服务型政府建设阶段都通过目标激励、动态计划、弹性控制和实时反馈等管理机制保障服务型政府建设目标的实现。公共服务系统适应性管理模式的特点在于将公共服务的复杂性与中国社会发展的不确定性相联系，以复杂性的视角探讨公共服务系统的管理模式问题，更加关注公共服务系统主体、公共服务需求以及公共服务系统内外部环境的复杂性及其对管理模式的影响，更加强调公共服务系统的整体性、动态性、适应性和公共服务主体的自主性。公共服务系统的管理中心根据实时反馈所获取的内外部环境信息，及时调整服务型政府建设的阶段目标，根据不同阶段公共服务的异质化需求，对公共服务系统主体进行优化选择，以使得资源与任务实现最佳配置，管理模式与公共服务系统主体构成实现契合。

（一）目标激励

公共服务系统与政府自身体系相比具有明显的松散性和动态性，参与公共服务供给的每个主体都具有各自不同的组织目标、管理模式和文化背景。公共服务系统的管理中心需不断地以总体目标对各个分散的个体进行激励和价值同化。明确清晰，且被广泛认同的愿景目标，能够使得参与公共服务供给的主体充分认识到自己在公共服务系统中的位置和作用，对于凝聚多元主体具有重要意义。

（二）动态计划

在服务型政府建设实践过程中，服务型政府建设的阶段划分并不是一成不变的，公共服务系统也处于不断变动之中。如公共服务系统主体的变更、公共服务需求的变化、政府相关政策的调整、社会环境的变迁等等，在这一动态变化过程中，公共服务主体的自发适应性行为不断涌现，个体自身自适应行为的涌现会在一定程度上破坏原有的关系联结。为保障公共服务系统的适应性发展，系统管理中心应根据已经获得的各类反馈信息，不断地对现有的计划和目标进行修正和更新。

（三）弹性控制

参与公共服务系统的主体在性质上包含政府组织、民间组织、企业和公民个人，在规模上既有超大规模的跨区域组织，也有数十人所组成的微小型组织，在地域上，跨越中国的所有区域，对这些多样且独立的个体进行管理，弹性管理模式要优于硬性规定。系统的管理中心可以制定一套灵活的、方式多样并蕴含多样变化的管理控制机制，通过沟通、诱导、权力下放等方式约束和控制多样主体的行为。

（四）实时反馈

如前所示，公共服务系统的动态调整需要实时的信息反馈。在服务型政府建设的历程中，信息反馈越充分、越及时，管理中心所作出的适应性反应将越有效。为了实现信息的实时反馈，管理中心应建立一个有效的信息平台，这一平台的作用一方面有利于信息的收集、整理和传播，另一方面这一信息平台也将于公共服务系统的技术资源平台进行整合，在保证信息畅通的同时，实现资源技术与公共服务的有效对接。

五、公共服务系统资源技术与公共服务对接机制

实现公共服务资源技术与公共服务的对接，需建立公共服务资源技术管理平台。公共服务资源技术管理平台是个集资源整合、信息处理、技术创新、沟通合作功能于一体的服务系统。

（一）中国公共服务资源技术平台的主要内容

首先，中国公共服务资源技术平台的建立要加强对民众公共服务需求信息的收集和反馈。良好的公共服务需要对民众的需求作出积极响应，对民众的积极回应也是服务型政府的基本元素。民众的需求信息包括民众对公共服务数量的要求、种类的要求和供给方式的选择等信息。同时在民众需求信息收集过程中还应注重区分不同地区、不同民族、不同收入水平的民众的差别化需求信息，以及这些不同群体之间需求的冲突及解决方式。

其次，中国公共服务资源技术平台的建立需加强对公共服务资源的整合与监测。公共服务资源包括公共服务的潜在供给主体、公共服务的现有人力资源、公共服务的技术发展等方面。各类资源要建立统一的格式和管理模式，并利用多种通讯手段和网络化管理手段实现资源的共享，以达到这些资源的最大利用价值。

第三，中国公共服务资源技术平台的建立应推动公共服务相关问题的研发。现阶段可以考虑以下几类研究：公共服务的跨域交流机制；公共服务的品质提升机制；公共服务的回应机制；公共服务的高效供给；公共服务供给的公平性问题。

第四，公共服务理论研究的转化与落实。重点加强在公共服务方案制定、筹资安排、有效供给、结果反馈等几个阶段的可行性实施方案研究。

（二）中国公共服务资源技术平台的功能

1.整合与提升。将服务型政府建设实践与学术研究相结合，促进科学研究成果转化为可以应用于公共服务供给的技术成果，提升服务型政府相关领域研究成果的应用价值。

2.资源共享。协调规划各类公共服务资源，制定未来若干年内的公共服务战略，加强相关组织的协同合作，统合资源和科研成果模式，实现公共服务资源和信息的共享，为服务型政府建设提供资源和技术基础。

3.公共服务信息电子化。通过资料和相关科学研究成果的电子化转化，建立公共服务数据库，为公共服务的跨域交流提供基础。

4.决策支持。配合相关政府组织的管理中心责任，研究政府如何更好地履行公共服务系统管理中心的职责，为政府的公共服务相关决策提供备选方案和行动预案，有效提升公共服务的效率和效益。

（三）中国公共服务资源技术平台的工作机制

中国公共服务资源技术平台的具体工作可以分为三个部分：公共服务资源整合、推动科学研究和督促科研成果的转化落实。在公共服务资源整合方面，可以由民政部门和工商部门对民间组织、企业和部分事业单位的公共服务资源进行登记，并以此为基础作为公共服务供给网络成员选择的基础，制定公共服务资源利用的长期规划，实现公共服务资源的有效利用；在推动科学研究方面，可以由国务院制定服务型政府科研规划，并令不同级别政府组织拟定相关科研课题，推动科研院所和实践部门展开相关领域的研究；在科研成果转化落实方面主要通过具体的公共服务部门来实现，例如国家卫生和计划生育委员会具体负责推动建立全国医疗信息网络，实现医疗服务的全国联网。

责任编辑：孙艳兰

＊本文系教育部人文社会科学规划基金项目“用机制拉动服务型政府建设”（11YJA630095）的阶段性成果。

作者闫章荟，女，天津财经大学经济学院财政系教师（天津 300222）。