叶柳

摘 要：新形势下，进一步促进义务教育阶段城乡教师的合理流动，需要国家与地方共同做出努力。从国家层面来看，一是要尽快完善教师流动的政策法规，二是要全面深化中小学教师人事制度改革，三是要集中统筹管理教师工资系统；从地方层面来看，一是要继续加大对基础教育的支持和投入力度，二是要稳步提升农村义务教育教师的福利待遇，三是要不断完善师资调配机制。

关键词：义务教育；教师流动；对策；建议

中图分类号：G525.1 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）05-0270-03

近年来，教师流动尤其是义务教育阶段城乡教师流动逐渐成为教育领域和社会各界关注的一个热点问题。在此背景下，如何通过政策支持、制度规范等方式促进城乡教师的合理流动，引起了各级政府、教育行政部门和教育理论界的高度重视。众多的教育管理者、教育实践者和教育研究者也对此展开了较为深入的研究，并提出了一些宝贵的意义和建议。本文将主要从国家与地方这两个层面提出一些较为具体的建议，以期能对促进我国义务教育阶段城乡教师的合理流动，进而促进我国基础教育的均衡发展有所裨益。

一、国家层面的对策与建议

（一）尽快完善教师流动的政策法规

教师流动应该是一个从不同教育工作岗位和教师之间进行的相互选择、优势互补的组合过程，其最终目的是为了改善教师队伍结构和提高整体队伍的素质，实现教育资源的优化组合与合理配置，提高办学质量和教育效能。但从目前的实际情况来看，虽然我国的人事制度改革已进行多年，但至今仍没有一部全国性的规范人才流动的权威法规，人才流动过程中产生的争议尚不能与司法接轨，仍处于无法可依、违法难纠的状态。尽管我们也可以从国家有关法规、决议中可以找到进行教师交流的合法性合理性依据，但终究由于缺乏具有可操作性的明确规定，导致教师流动尤其是义务教育阶段城乡教师流动呈现出单向、无序、盲目的状态。一方面，教师个体往往是根据自身的条件，按照利益最大化的原则由低一级学校向高一级学校单向流动，从而给学校的师资队伍稳定带来巨大影响。另一方面，部分学校不尊重人才流动的规律，不支持教师的合理流动和正常流动，有的甚至采取一些强制性措施、限制性措施阻挠教师的合理流动，这也不利于学校师资队伍的建设和发展。因此，要尽快出台教师流动的相关的法律法规和政策，建立健全的教师流动制度，使教师流动做到有法可依。由于我国社会经济发展得不平衡，地区的贫富差距甚大，应该因地制宜的在政策、制度和财政等方面对各地的具体情况区别对待，尤其要增加对贫穷地区和偏远山区扶持力度，有效的增加国家对城乡之间的教育资源均衡发展的宏观调控力度，将城市教师支教农村和农村教师到城市学习进修的政策、措施制度化，建立稳定的城乡教师双向流动机制，这样才能从根本上提高农村教师队伍素质[1]。同时，政府在制定有关的政策时，应该注意对激励性举措的使用，将教师流动中的政策性外力转变为激励性内力。教师的流动完全是由教师自身决定的，他们是否愿意流动、合适流动、流向什么职业，这都是因为教师是城乡教师流动的主体决定的。所以单纯依靠政府和学校制定的相关流动政策并不能调动教师流动的积极性，甚至在实施过程中会遇到教师们的消极抵抗。

（二）全面深化中小学教师人事制度改革

尽管我国推行中小学教师人事制度改革的时间较早，但由于这项改革事关全国一千多万一线中小学教师的切身利益，涉及面广，影响巨大。因而，总的来看，中小学教师人事制度改革目前还没有完全达到全面、系统、深入的程度。我国目前主要实行的是“以县为主”的基础教育管理体制，相应地，在教师管理体制上，也实行的是“以县为主”和“编制到县”的管理制度。在这种管理体制下，县级财政部门负责承担教师的工资，县级教育行政部门管理教师的人事档案，学校则主导教师的使用和调动。在这样一种人事管理制度下，教师被当成学校的私有财产，教师流动尤其优秀教师的流动不可避免地面临着“校”与“校”之间的封闭与阻隔。大多数学校在面临本校教师尤其优秀教师流动时，出于对提高教育教学质量、维护社会声誉等方面的考虑，会有一种天然的抵触情绪，在一定程度上阻碍了教师的正常流动。鉴于此，应根据新修订的《义务教育法》，全面深化中小学教师人事制度改革，妥善处理好教育行政部门管"身份"与学校管人用人之间的关系，让教师从“单位人”转变为“系统人”，让学校从“保护人才”向“培养人才”努力。如此不仅可以畅通教师的流通渠道，规范教师的流动行为，而且还能够营造能上能下的工作氛围，激励教师更加努力地投入到教育教学中。[2]实践中，重点是要建立“县管校用”的教师人事管理体制，实行县域范围内教师的全员合同聘任制，由县级教育行政部门统一聘任，统一管理，统一调配，实行无校籍管理。尤其要对区域内教师流动的相关要求，如流动范围、流动时间、流动程序、利益保障等做出明确的规定，以进一步规范教师的流动行为。这不仅有利于县级教育行政部门进一步优化教师队伍结构，加强教师队伍的管理，同时也有利于县级教育行政部门在县域范围内更科学地分配教师资源，特别是城乡教师资源的分配。同时，通过制定和完善结对帮扶、对口支援、城乡合作办学、定点挂钩、“捆绑式”支教、全职和兼职支教、教师走教、送课下乡等多种制度和规定，也能够一定程度上缓解农村教师不足和教师素质偏低的矛盾，进一步促进教育公平。

（三）集中统筹管理教师工资系统

由于长期受计划经济影响，我国采用的教育投资在很多方面都有问题。自新中国成立以来，我国都是地方负责、分级管理的教育投资模式，教师的工资直接由地方财政负责，这就导致教师的工资水平在不同的地方有所差距。当今社会经济的不断发展，我国许多地区贫富差距越来越大，不同区域的学校之间教师的工资差距也日益扩大，这在很大程度上阻碍了建立合理的定期教师轮换机制。因此，促进教师的合理流动，均衡教师资源的优化配置，不仅要从宏观上调控地区经济，确保不同地方的教师不出现较大差距，而且还要立中于中层和微观层面的调控，确保在同一县域范围内，同职级的教师能够享受“同工同酬”的待遇。这样，对一些在农村学校工作的教师尤其是一些已经成家立业，且具有较为丰富的教学经验的中青年教师和老年教师来说，在完全相同的工资待遇条件下，在农村学校的工作压力相对较小，而且农村地区的消费水平也低于城市，生活压力更小，相比之下，他们会更倾向于留下来继续工作，而不是一心想调往城市学校[3]。这也在一定程度上有利于稳定农村教师队伍。实践中，一是中央财政和省级财政进一步加大对基础性绩效工资的转移支付力度，明确省级财政的统筹支付比例，降低市、县级财政在基础性绩效工资支付中的比例，以更好地均衡各地因经济发展不平衡造成的基础性绩效工资短缺的问题。二是继续完善教师聘任制，建立一套系统的教师聘任考核制度，使教师聘任制真正成为优化教师队伍的制度，通过定期的考核选聘优秀的教师任教，淘汰考核不合格的教师。同时强化合同管理，以契约的形式约束教师的流动，使教师流动合理、合法。三是要统一配置县（市、区）内教育资源，强化教师绩效工资管理力度，对绩效工资实行统一标准，保证校际、区际之间没有差别。即全面推行教师绩效工资制度，适当的抑制过高的教师收入、大幅提高过低的教师收入，最终实现重点学校与普通学校、城市与乡村学校同级别教师同工同酬。同时，要以“市场手段”为主，打破单一的工资序列，大幅度提高贫困地区特别是边远山区教师的物质待遇和提供其它各种优惠条件，吸引更多的优秀教师到落后地区和学校任教[4]。endprint

二、地方层面的对策与建议

（一）继续加大对基础教育的支持和投入力度

《中国教育改革与发展纲要》明确地指出：“基础教育是提高民族素质的奠基工程。”改革开放以来，尤其是进入新世纪以来，我国基础教育事业得到了长足的发展，极大地提高了中华民族的素质和科学文化水平，为社会主义现代化建设提供了坚实的人才支撑，为我国经济社会发展做出了重大贡献。成绩是巨大的，但问题也依然存在。其中，最突出的问题就是基础教育领域所客观存在的教育“不公平”现象。城乡差距、城市间学校差距、地区间差距都很明显。其中，城乡差距表现最为明显，已成为教育不公的“重灾区”。与城市学校相比，农村学校在教育教学经费、硬件设施条件、师资队伍等方面已经有了相当大的差距。仅以经费为例，在个别城市重点学校动辄收取每位学生几万元择校费时，个别农村学校已经到了举债办学的地步，寅吃卯粮现象在一些地方还普遍存在[5]。因此，作为地方政府和教育主管部门来说，一方面，要基础教育建设作为当地基础设施建设的重要内容，纳入国民经济和社会发展规划，为基础教育发展特别是农村义务教育的健康提供有力的保障。要积极增加投入，为基础教育的改革和发展奠定坚实的物质基础。另一方面，要把资源配置向薄弱地区和弱势群体倾斜，使城乡教育统筹兼顾，逐步实现城乡学校基础设施配套同等性。同时在政府的引导下，鼓励民间及慈善机构的进入，加强民间参与力度，群策群力，充分整合社会资源。在现阶段的情况下，教育资源不平衡短期内不会改变，通过加强农村基础教育信息化建设，与优秀学校实现教育资源的共享，可以在一定程度上弥补教育资源不足。

（二）稳步提升农村义务教育教师的福利待遇

作为一名“社会人”、“经济人”，教师工资收入的高低会在一定程度上影响到教师的工作投入和工作积极性，最终影响到教师队伍的稳定，以至于在上世纪九十年代的一段时间内，由于教师工资偏少而导致大量教师转行或辞职。因此，要解决城乡教师之间的单向流动问题，进一步提高农村教师队伍素质，不能简单地靠提升教师的感情、认识和觉悟，更不能靠强硬的政策、制度和规定，而是要切实解决农村教师待遇与城市教师待遇相比普遍偏低的问题，从而实现待遇留人。可以根据农村地区的偏远程度，按照划分不同行政区域的做法，给予相应地区不同等级的补贴，越偏远补贴越高，实现与城区学校教师待遇平等甚至高于城区学校的教师[6]。做到教师不论在哪所学校任教，农村与城区学校的同职级的教师能同工同酬，其福利待遇在一个水平线上下，且偏远地区的补贴略高于城区。这样农村教师待遇的政策倾斜，才能吸引更多优秀的教师到农村任教，实现城乡教师配置均衡发展。同时，对在农村学校任教的教师的诸如职称评定、优秀教师评选、年终绩效考核等方面给予放宽或优先性评定，以此来增强农村教师岗位的吸引力。对义务教育阶段任教于贫困地区的农村学校的教师，不妨根据其任教年限和工作业绩乘以额外系数的方式增加工资。而对任教年限较长满十年的教师可给予特殊的荣誉津贴，满二十年可给予更多特殊的荣誉津贴，以鼓励和稳定这些为农村义务教育做出贡献、教学经验丰富的教师能够期任教于农村学校，为当地的义务教育发展做出更多贡献。

（三）不断完善师资调配机制

义务教育教师资源配置的发展进程中，为了能够实现整个区域教师资源共享的同时能够保障农村教师队伍的相对稳定性，需要建立一套有序的教师资源流动机制。为了能够建成一套这样的教师资源流动机制，市教育局应该在掌握全市所有教师资源的基础上，以整体调配的原则合理规划城区优势学校与农村薄弱学校的教师配置，采取各种有效的鼓励措施和政策促进教师校间，尤其是城区优势学校和农村薄弱学校之间的流动。日本在这方面的做法较早也较成熟。在日本的教育法规中明确规定：教师在同一所学校不能连续工作超过五年。因此日本教师必须要在校际轮换，只要符合要求，教师可以在城乡间轮和校际间轮换，收入则按派遣校的教师收入标准执行，并遵守派遣校的规章制度。对于学校校长，首先资历相当重要，而且规定校长要年满多少岁，其次规定校长在一个学校的任期为两年，如果要连任则同教师一样需要在校际间进行轮换。这种针对校长和教师的轮换流动机制，能有效保证教学管理与教学水平在各学校间的均衡发展，与此同时，能促进对各校办学经验和教学经验的长足交流。多年来，在浙江、江苏、山东等省份尝试这种方式的教师轮岗制度，规定所有城区教师都必须到农村学校或是薄弱学校进行轮岗。轮岗期间待遇从优，将轮岗的经历作为评聘教师职务的必要条件并依据期间的表现评聘教师职务。笔者以为，日本这套教师和校长定期轮岗的做法，值得各地政府和教育主管部门尝试和借鉴。

参考文献：

〔1〕庞丽娟.加强城乡教师流动的制度化建设[J].教育研究，2006（5）：6-7.

〔2〕叶怀凡.义务教育绩效工资背景下的教师激励探究[J].四川文理学院学报，2013（3）：148-152.

〔3〕申亚琼.教师资源流动的若干问题与可行路径分析[J].淄博师专学报，2011（2）：3-6.

〔4〕楼世洲，李士安.构建城乡中小学教师定期流动机制的政策研究[J].教育发展研究，2007（10A）：1-4.

〔5〕叶怀凡.绩效工资背景下教师工作满意度的影响因素探析[J].内蒙古师范大学学报：教育科学版，2013（8）：54-58.

〔6〕李壮成.教师专业发展阶段探析[J].四川文理学院学报，2013（6）：119-122.

（责任编辑 徐阳）endprint