余雯

摘 要：农业是弱质产业，农业保险的大力发展，对于提高农业抵御灾害事故能力、保证农业和粮食生产安全、稳定和增加农民收入、完善我国农业支持保护体系、积极发展现代农业，具有重要意义。安徽农业保险历经多年探索，在当地总结出一套行之有效的保险模式。内蒙古应该在吸取安徽经验的基础上，结合内蒙古的实际情况，通过制定地方性法规，采取积极的政策措施，规范与支持内蒙古农业保险的发展。

关键词：农业保险；经验；借鉴；安徽；内蒙古

中图分类号：F842.6 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）05-0129-04

内蒙古是一个农牧业人口占多数的大省（区），农业经济的发展和农村的稳定对内蒙古整个国民经济的协调、健康发展至关重要。同时，内蒙古自然灾害也比较严重，干旱、雪灾、低温冷冻、大风、洪涝等多种自然灾害无时不刻地威胁着内蒙古的农牧业生产，而农业保险无疑是分散风险的最好途径之一。加快和培育有内蒙古特色的农业保险市场，有助于促进内蒙古农业经济发展。由此可见，大力发展农业保险对于稳定农业生产，改善提高农民生活质量以及构建和谐社会都有重要的意义。安徽作为一个农业大省，农业保险一直处于平稳而健康的发展状态中。内蒙古应该如何在借鉴安徽经验的基础上，结合自身实际探索适合内蒙古发展的农业保险之路，值得探讨。

一、安徽农业保险发展历程和现状

（一）安徽农业保险的发展历程

安徽省真正意义上的农业保险是上世纪80年代农村改革以后发展起来的，总体上可分为4个阶段：

1.初探时期（1982～1991年）。安徽省农业保险起始于1982年，由中国人民保险公司经办，改革开放初期，人保公司复出开展农业保险业务，享有一些政策上的优惠（如财政兜底等）。按照“收支相抵、略有结余，以备大灾”的经营方针，人保公司在全省陆续开办了“棉花种植保险”、“水稻种植保险”、“麦场火灾保险”、“小麦种植保险”以及“淮河流域行蓄洪区农作物保险”等20多个种植业险种。1982年安徽人保公司签发第一张牲畜保险单，全年保费收入1013元，到1990年底安徽农业保险保费收入已达1500多万元。

2.阶段性发展时期（1991～1993年）。1991年由于安徽遭受巨大洪水灾害，农业保险赔款支出6374.3万元，赔付率为212%。由于当时人保公司对大灾农险赔款及时到位，使得广大农民及全省各地政府切身感受到了保险的保障功能，空前地激发了当时人们的保险意识，各级政府和农户纷纷主动要求投保，导致了1992年后的保费收入出现了迅猛的增长，1992年保费收入6547.3万元，“水稻种植保险”承保了淮河以南地区水稻种植面积的50%；“小麦种植保险”承保了淮河以北地区种植面积的80%。农业保险保费收入达到全省农林牧渔业总值的千分之一。

3.改革酝酿时期（1994～2003年）。在1993年之后，安徽农业保险面临前所未有的挑战，在逐渐市场化的背景下，财政取消了对农业保险的各项优惠政策；同时，商业化、市场化下以最大利润为追求目标的保险公司逐步减少甚至取消农业保险这一亏损险种。可以说1993年到2003年10年间，安徽省农业保险几乎处于停办阶段。到2004年，全省农业保险保费收入只有50多万元，仅相当于1992年的0.75%，11年间平均递减率高达22%，全省绝大部分地区的农业保险完全处于空白状态。

4.全面发展时期（2004年至今）。2004年，中国保监会决定在9个省市进行政策性农业保险试点，安徽被确定为试点之一。2006年国务院颁发《国务院关于保险改革发展的若干意见》（国发[2006]23号），标志着至1992年中共十四大提出建立社会主义市场经济以来，我国农业保险政策和发展思路出现重大改变，农业保险迎来了春天，文件明确地提出要把发展农业保险与全面建设小康社会和构建社会主义合谐社会结合起来，积极稳妥推进农业保险试点工作，探索建立适合我国国情的农业保险发展模式。2007年安徽农业保险保费收入达到6090.99万元，这一数字比2006年的123万余元增长了43倍。2008年，财政部宣布在原有的6个补贴试点省份基础上，增加安徽等四个省份作为政策性农业保险补贴试点省份，全年拿出60.5亿财政补贴资金用于补贴农业保险，这一数字在2007年的21.5亿元补贴资金的基础上增加了两倍。2007年人保财险公司安徽分公司全年实现农险保费收入6095.94元，主要是政策性能繁母猪保险的保费收入。全年累计承保能繁母猪100万头，累计承保面78.7%，能繁母猪保费收入5970.99万元。

2008年，安徽省在被财政部确定为政策性农险试点补贴省份后，安徽省政府正式出台了《关于安徽省政策性农业保险实施意见》（皖政42号），通过省招标办公开招标，2008年初成立的安徽省国元农业保险公司和人保公司安徽分公司为安徽省政策性农业保险经办机构，安徽省的种植业（水稻、棉花、玉米、小麦、油菜）和养殖业（能繁母猪、奶牛）保险试点在全省范围内全面展开，2008年是安徽省农业保险的大发展之年。

2011年08月24日，安徽省政府办公厅以皖政办（2011）52号转发省财政厅、省农委、省政府金融办、安徽保监局《关于进一步加强政策性农业保险管理促进政策性农业保险规范发展意见的通知》，大幅度调整安徽的农业保险政策，调整费率，提高保额，实行差异化补贴。该文成为继2008年省政府发布皖政42号文以后新的一份纲领性文件，进一步奠定了农业保险发挥强农惠农政策效应，提高服务“三农”全局能力的基础。在新政策的促进之下，安徽农业保险大踏步地发展起来。

（二）安徽政策性农业保险试点的现状

1.覆盖范围和险种居全国前列。目前安徽农业保险试点范围已覆盖全省所有的市、县（区），试点品种基本实现全覆盖，到2012年底，除了承保水稻、小麦、油菜、棉花、玉米、大豆和能繁母猪、奶牛外，在合肥、黄山等8个省辖市、20多个县（市、区）还开展了蔬菜、草莓、生猪、果树、蛋鸭、林木等特色农业保险业务，还在不断加强产品创新，比如：开展了农房、农机具、农村家庭财产和人身意外伤害保险等涉农保险业务，40个特色农业和相关涉农保险产品领先于全国。目前全省种植业保险承保面积超过1亿亩，基本实现应保尽保，成为全国第一个承保面积超过亿亩的省份，种植业承保率高出全国平均数50多个百分点，全省的森林覆盖面80%已经纳入到保险范围。endprint

2012年，安徽全省农险保费收入17.6亿元，为2047万农户提供超过1100亿元风险保障，农险规模和保障水平位居全国前列。特色农险实现保费收入6042.9万元，同比增长487.4%，2013年上半年共为128.66万户农房提供428亿元风险保障，在今夏暴雨洪涝灾害的灾后重建中发挥了重要作用。

2.有效发挥了保险损失补偿功能。截至2012年底，安徽农险累计赔付农户损失近34亿元，是农户自缴保费的3倍多，受益农户达到3000万户（次）。发挥了保险损失补偿功能，有力支持了灾后恢复生产，体现了农业保险“得民心、顺民意、谋民利、解民忧”的政策效应。

3.基层服务网络进一步健全。截至2012年底，保险经办机构设立乡镇“农业保险服务站”1314个，村级“农业保险服务点”15646个，聘用乡村专职或兼职协保员18005人，覆盖乡村的农业保险服务体系基本建立，分工合理、协作有力、运转高效的基层工作新机制初步形成。

4.培养了一支整体素质较高的专业人才队伍。安徽农险部门和各级政府以“知农时、懂农事、察民情、体民心”为基本要求，特别注重对既懂保险又懂农业、懂气象、懂动植物病虫害等复合型人才的培养和引进，建立了一支工作责任心强、整体素质较高的专业人才队伍。发挥乡、村干部熟悉“三农”的优势，目前发展了18000名协保员。

二、安徽农业保险的经验

（一）因地制宜地选择政策性农业保险发展模式

安徽政策性农业保险发展模式分险种采用两种方法：种植业保险采用“保险公司与地方政府联办”模式，经营风险由地方政府和保险经办机构共同承担。养殖业保险采用“保险公司自营”模式，保险经办机构在政府保费补贴政策框架下，自主经营，自负盈亏。一句话就是“政府引导，市场动作，自主自愿，协同推进”。

“政府引导”就是运用财政补贴等手段，发挥政府组织推动作用，引导和鼓励农户、种养大户、龙头企业和农村经济合作组织参加保险，促进农业保险业务的顺利开展。安徽省政府成立政策性农业保险协调机构——省政策性农业保险办公室，设立在省财政厅，受省财政厅指导，为安徽省政策性农险具体操作、指导、检查、推动、协调机构。负责全省范围内的承保和理赔服务指导主要工作。“市场运作”就是遵循市场经济运行规律，发挥保险机构风险控制优势，建立风险预警管控机制，积极运用市场化手段，防范和化解农业生产风险。“自主自愿”就是农户、种养大户、龙头企业、农村经济合作组织、涉农企业以及市县政府、保险机构等有关各方自主自愿参与农业保险试点工作。在符合国家有关法律规定的基础上，各市可以结合本地实际情况因地制宜制定相关支持政策。“协同推进”就是将农业保险补贴政策与农业信贷以及其他支农惠农政策有机结合，发挥各项支农政策的综合效应。各级政府和财政、农业、保监、宣传、水利、气象、民政等部门，应协力推进试点工作，并对保险经办机构的承保、查勘、定损、理赔、防灾防损等各项工作给予积极支持。

（二）保费补贴差异化

安徽省农业保险试点主要险种包括种、养两业。种植业保险选择种植面广、对促进“三农”全面发展具有重要意义的大宗农作物，包括：水稻、小麦、玉米、油菜、棉花、大豆。养殖业保险选择饲养量大、对保障人民生活和增加农民收入具有重要意义的养殖品种，包括：能繁母猪、奶牛。各险种保险均由中央、地方各级财政补贴，保险保费实施差异化补贴政策，根据不同地区、不同险种采取弹性灵活的标准，以体现风险级差。

对皖北地区3市7县粮食主产区的种植业保险保费补贴，执行中央、省、市县财政分别补贴40%、30%、10%标准；省内其他地区的种植业保费补贴，相应执行补贴40%、25%、15%标准。养殖业保险保费根据不同品种，实行差异化补贴，其中，能繁母猪保险保费中央财政补贴50%，省财政补贴21%，市县财政补贴9%；奶牛保险保费中央财政补贴30%，省、市县财政补贴40%。目前有地方政府保费补贴的保险品种达23个。

（三）费率区域差异化

自从启动新一轮农业保险试点以来，地区间农业生产条件与发展水平的差别，导致不同地区对农业保险的费率需求和赔偿标准也有所差别。安徽同全国一样，尽管省内不同地区间农业自然风险级数相差数10倍，但由于处于农业保险探索阶段，大多数农业保险产品在费率设计上未考虑这些差异性，没有采取差别费率，农险费率厘定难以充分体现农业保险的风险差异性，导致风险较小区域的农户投保积极性较低，影响农业保险基金积累；高风险区域，在业务开展过程中，有可能产生逆向选择问题。为此，2012年，安徽开始尝试按区域制定不同的农业保险费率，现在安徽不同风险区域的种植业保险费率也不同，这在全国还是首创。

（四）创新特色农险险种，服务农业产业化

安徽农业资源丰富，区域特色显著，拥有多种既有地方特色，又享有较高市场声誉的农产品，并初步形成了粮食与经济作物、茶叶、山珍果蔬、水产、畜禽、林特产、中药材等七大特色农产品产业，有效促进了农民增收。但特色农业投入多、价值高、风险大，频繁发生的自然灾害给特色农业带来了巨大损失，严重影响了特色农业的可持续发展。针对这种情况，安徽保险部门重点协调、具体指导，大力发展特色农产品保险，服务农业产业化，并取得初步成效。

安徽保险机构以农业产业政策为导向，选择体现地方特色、具有产业规模、农户投保意愿强烈、对促进农业增效、农民增收、农村发展具有较大意义的农产品为保险对象，着力提高特色农险覆盖面。截至目前，安徽共开办了大棚蔬菜、茭白、果树、枇杷、瓜蒌、茶叶、蚕桑、滁菊、生猪等19类特色农险险种，并实现16个地市全覆盖。

2011年，特色农险承保种植业面积133.59万亩，养殖业38.25万头（羽/张），为5.36万户农户提供6.56亿元的风险保障，实际赔付支出4.36万元，在应对连旱、低温冻害、洪涝和风灾等重大自然灾害中，发挥了损失补偿和恢复生产功能，有效保障了全省特色农业和高效设施农业可持续发展。endprint

（五）着力建造农业保险协作机制

1.政保合作助推农险发展。针对农业保险政策依赖性高的特点，安徽农险部门着力与地方政府合作推动农业保险的发展。目前，安徽的农业保险已由单一的保险公司独立经营模式，逐步发展为保险公司独立经营、为政府代办、与政府联办等模式并存。如安庆岳西县茶叶、蚕桑保险就采取保险公司为政府代办模式，经办机构提取15%的保费作为基本运营费用，赔付支出以结余保费为限；再如茭白种植保险，就采取保险公司与政府联办模式，经办保险机构和地方政府结合农户保险需求协商确定保险保障范围和水平，并由地方政府引导推动，地方财政给予80%的保费补贴。

2.与不同金融业态合作开展产品创新。安徽农险部门加强与银行、农村金融机构、担保公司等不同金融业态的合作，将农业保险与农业信贷等各项支农、惠农政策结合，撬动信贷资金有效向“三农”投放，缓解特色农业生产资金不足、规模偏小、抗风险能力低的问题。像与金融机构合作，开展“政策性农险+信贷”、“政策性农险+农村合作经济组织+贷款”、“政策性农险+龙头企业+农户”、“政策性农险+利率优惠”等银保新品种。对投保农户所需贷款在同等条件下实行贷款优先和利率优惠，通过业务创新拓展农业保险市场。

如长丰县的“草莓种植小额信贷组合保险”，通过“保险+信贷”机制联动，转移农民因自然灾害、意外事故等造成不能如期还贷的违约风险。国元农险推出的“草莓种植小额信贷组合保险”试点4年来撬动无担保无抵押贷款3994.8万元，促使当地扩大草莓种植面积9987亩，促进农民增收6000多万元。2012年国元农险与银行、担保机构合作，在蚌埠市开展农业保险保单质押贷款和保单质押担保贷款试点，累计为各类农业规模经营主体带来近7000万元专项贷款，有效支持了农业规模经营主体扩大再生产。

（六）在全国首创天气指数保险

安徽国元农险公司与联合国世界粮食计划署、中国农科院、安徽省气象局等机构合作，开发根据气象数据理赔的天气指数保险，有效解决传统农险查勘定损难、理赔成本高、难度大的问题。

安徽国元农业保险公司联合安徽省气象局采用“局企共建”形式打造了国内首个“农业气象灾害评估与风险转移联合实验室”。双方成功开发、推出了水稻和小麦两种作物的天气指数保险产品，并分别于2009年5月、2010年12月通过中国保监会备案。继长丰县水稻种植天气指数保险试点成功后，又积极推动宿州市埇桥区小麦降雨低温指数、南陵县超级稻高温热害指数保险试点，2011年以来，双方还依托宿州、合肥、宣城农业气象试验站，分别建立了面向干旱多发的淮北一年两熟旱作区、旱涝多发的江淮分水岭稻麦一年两熟区、洪涝多发的沿江江南单双季稻区的联合试验基地，开展了相关科研、中试转化和示范。2011年，天气指数保险累计承保4.15万亩，提供风险保障713.09万元。

三、内蒙古农业保险发展的对策建议

（一）培育农险需求市场

农业保险的主战场是县域保险市场。在内蒙古，一些地区农民的收入有了阶段性的增长。收入水平的增长也就预示着在部分农村地区农业保险起飞的良好发展条件已经具备。在幅员辽阔而且狭长的内蒙古，由于气候和自然条件的不同，既有东部地区的特殊需求，也有中西部地区的特殊需求；既有脱离贫困走向小康的农民，也有需要救助的贫困弱势群体，梯度效应十分明显。为此，在开发农业保险市场的过程中，无论是网点布局、产品费率、队伍建设、业务管理、客户服务、营销模式、宣传方式、风险控制还是政策扶持力度、监管方式等诸多方面都不能套用同一种模式，必须根据各地的具体情况来开发农业保险的需求市场。新险种的设计应充分考虑到城市和农村市场的区别，以适应农村经济需求为前提，注意研究农村保险标的危险单位的划分、农民付费能力、保险需求乃至保险费率的制定等，不断扩大服务领域，为农村经济和农民生活提供全方位服务。

（二）增加供给主体，开发有针对性的险种

一是有计划地增加农业保险主体，支持各类农业保险机构发展。对于农业保险来说，主要是健全县域保险服务组织体系，通过设立支公司、营销服务部，完善县域农村保险服务机构，使保险服务延伸到广大农村和农户，这样才能有效地推动农业保险业务的发展。二是适当增加政策性保险公司。三是支持商业性保险公司参与农业保险业务。

（三）实行法定保险和自愿保险相结合

由于“自愿投保”原则不利于规避“逆选择”风险，因而应根据不同的保险产品实行“自愿与强制相结合原则”，对国计民生和社会发展有重要意义的农产品如小麦、玉米、大豆等实行强制保险，对其他产品则实行自愿保险。自治区种植业保险中的粮食作物如小麦、玉米等均应实行以县为单位的强制保险，连片承保，形成规模；经济作物中油料、糖、烤烟、红干椒的生产也是内蒙古的主体作物，也应纳入强制保险范围；内蒙古是畜牧业大省（区），养殖业情况比较复杂，随着畜牧业生产规模和流通规模的迅速扩大，动物疫病控制工作对畜牧业发展的影响也更加突出。内蒙古地域辽阔，动物种类繁多，而牧业生产较为分散，集约化程度不高，难以进行防疫管理。但凡是有国家资本投入或提供保费补贴的养殖业基地或养殖专业户或企业，均应强制投保。而对于强制范围以外的险种、责任或是基本保障以外的保险业务，则可按自愿的原则办理。对于自然生态较差的生计农牧业，一般不采取强制措施。但自然生态条件较差且不易改造的地区根本不易开展保险，应采取其他风险管理手段。

（四）建立健全内蒙古农业保险风险防范体系

农业保险经营管理过程具有涉及的环节众多、内容广泛、展业成本高和管理难度大的特点。因此，发展现代农业保险应加强风险防范，确保可持续发展。一是应对内蒙古农业保险的业务单独建账，独立核算。同时，对于农业保险要建立中央和地方两级农业保险巨灾风险保障基金，以应对农业巨灾可能对农业保险体系造成的毁灭性冲击。二是降低政策性风险。要加强与各级政府相关部门之间的沟通与协调，为内蒙古的农业保险创造良好的外部环境。三是科学厘定农业保险的费率、承保理赔，必须符合内蒙古的客观实际，既要准确计算平均损失，又要充分考虑经营管理费用。四是要建立内蒙古的自然灾害预警和防范体系，主动参与农业风险防灾防损工作，使之成为政府防灾体系的重要组成部分。五是对农业保险各项税赋优惠要落实到位。

参考文献：

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（责任编辑 王文江）endprint