张东升

摘 要：改革开放以来，我国农村土地制度制度发生重大转变，农村土地生产力得到极大的提高。以家庭经营为基础、统分结合的双层经营制度是我国农村的基本经营制度，它有效的促进了农业的发展。同时，我国城市化进程带来的一系列问题，也深刻的影响着农村土地权利的变革。我国农村土地权利演变的每一步，深刻的影响着中国经济的全局。

关键词：农村土地权利；产权；公共利益；城市化；土地流转

中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）05-0052-04

一、问题的提出

中国最大的问题在农村，农村最大的问题在土地。土地制度的演变，贯穿中国经济发展的每个阶段。新中国成立后，《土地改革法》颁布，明确规定：废除地主阶封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。1952年年底，完成土地改革运动，正式确立土地私有化。1962年“人民公社六十条”规定，生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。即实质上将土改中确立的农民土地所有制变成农村土地集体所有制。1982宪法规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。这三个重要的法律文件，构建了我国土地权利演变的基本路径，即由地主所有制向农民所有制转变，再由农民所有制向集体所有制转变。改革开放以后，我国农村土地制度发生了重大转变，在农村土地所有权属于集体的前提下，土地的使用权等相关权利得到法律的确认与保障。随着经济的不断发展，农村土地的权利需要进一步明确界定，以充分的发挥农村土地的生产潜力。

二、改革开放后农村土地权利演变的主要特点

（一）核心是重新界定土地产权

农业是国民经济的基础，农业安则天下安。家庭联产承包责任制的实现，开始了中国农村改革开放的实践。十二届三中全会《决定》指出，全面推行了联产承包责任制，发挥了八亿农民巨大的社会主义积极性。这是党的中央全会第一次肯定了家庭联产承包责任制的重要意义。十三届八中全会《决定》规定，以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是农村的一项基本经济制度，必须长期稳定，并不断完善。十五届三中全会《决定》强调，稳定完善双层经营体制，关键是稳定完善土地承包关系。十六届三中全会《决定》进一步强调，土地家庭承包经营是农村基本经营制度的核心，要长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，依法保障农民对土地承包经营的各项权利。十七届三中全会中强调，按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住十八亿亩耕地红线。划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。十八届三中全会《决定》提出，坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。

综观以上，中央全会决定中关于农村土地制度的规定，都强调农村土地承包制度的重要性。以家庭生产为基础、统分结合的双层经营体制，其有效实施的关键在于重新界定产权，以调动农民的生产积极性，发挥制度优势。从集体土地所有权和使用权皆归属于集体组织到使用权被赋予农民，这种权利演变由农民首创，国家政策承认并推广，极大的促进农业的发展。“物之价值的实现过程实际上是一个物之使用和收益的过程，而且，以特定而有限的资料或物去获取最佳的效益和最大的价值，乃是在生产和生活中对物予以使用和收益的一般原则和目的”。②家庭联产承包责任制度，实际上重新划分了农村土地的产权。正是由于重新划分土地权利，才能较为充分的激发土地的生产潜力。家庭承包经营制度作为新型产权制度，本质上满足了物之利益最大化的要求。它在所有权属性不变的情形下，将使用权赋予农民，这种制度安排，使农民全程参与生产，与此同时也享有生产收益，农民的生产受到效益的激励，从而更好的促进农业生产的发展。产权制度，即从法律上明确权利的归属。明确的土地产权，其一，可以避免土地资源的浪费。在土地所有权和使用权归于集体的情形下，结果则是农民平均的分配，农民的权利与义务并不对等，其结果是“多劳者未必多得”，抑制了农民的积极性，土地的产出难以达到预期。其二，是构建有序的市场的需要。无论是国内市场还是全球市场，市场的有序运行是市场健康发展的起码要求，需要法律来约束市场行为，实行市场运行的法治化、有序化。如果没有明晰的产权，市场主体的利益难以保障，甚至造成市场的混乱，也就是难以实现市场的可持续发展。就农村土地权利而言，农民被赋予用益物权，土地的使用权和收益权由农民享有，这就为农民的生活、生产提供了物质基础，以进一步保障其他权利的实现。这些权利的实现，对市场的稳定尤为重要。它可以保证市场交易的安全，维护市场主体切身利益。农村土地产权的重新界定，有效的释放了市场的力量，扩大了农民的市场参与，催发了农业的生产潜力。

（二）土地流转方式逐渐多样化

1.农地用途多样化

十四届三中全会决定说明：在坚持土地集体所有的前提下，延长耕地承包期，允许继承开发性生产项目的承包经营权，允许土地使用权依法有偿转让。少数经济比较发达的地方，本着群众自愿原则，可以采取转包、入股等多种形式发展适度规模经营，提高农业劳动生产率和土地生产率。十五届三中全会决定指出，少数确实具备条件的地方，可以在提高农业集约化程度和群众自愿的基础上，发展多种形式的土地适度规模经营。中共十八届三中全会决定强调，坚持农村集体土地所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。

观察农地使用的演变路径，农地使用以发展农业生产为导向，最初以农民承包为主，之后允许土地使用权的依法有偿转让。十八届三中全会又提出赋予农村土地用益物权和担保物权的权能，使农村土地流转多样化。农地用途的多样化倾向，其一，是农业现代化的必然要求。现代农业是高效优质农业，土地流转的有效进行，可以推动土地向生产大户集聚，以提高农业收益。另一方面，土地合理流转是增加农民收入的必然途径。劳动力向高收益的行业集聚，如果土地上集聚过多的劳动力，势必造成劳动力资源的浪费。通过合理的土地流转，有效转移农村剩余劳动力，为我国产业结构调整提供充足的人力资源。

2.土地权利不断延伸

我国城乡二元结构已经严重制约我国经济社会发展，扭转城乡差距的关键内容在于城乡平权，实现城乡均等发展。由于国家垄断城镇土地一级市场，农村土地流转障碍重重。无论是在规模还是速度，难以企及城市土地。以成都统筹城乡改革为例，成都市2008年一号文件明确要求：在全市范围内完成农村集体土地所有权、使用权和全部房屋所有权确权、登记、和颁证，并在全面确权的基础上，推动农地承包经营权、山林承包权、集体建设用地使用权以及房屋产权的规范流转，最终“建立健全归属明晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度”。“还权赋能”包括确权，即明确划分权利归属，清晰的产权是制度运行顺畅的保障；赋能，即赋予农民各种土地使用权的明确的流转权能，使其能够在市场中实现价值。土地权利得到拓展，国家对土地权利的肯定体现在三个方面：第一，赋予农民对承包土地占有、使用等权利，以提高农业生产水平和农民生活水平；第二，赋予土地全面的流转权能。通过土地有序合理流转，实现农业现代化。第三，体现在国家基于公共利益对征收、征用的补偿。必须建构合法的程序保障公共利益的实现，以程序正义保障实体正义。

（三）城市化是农村土地权利演变的重要驱动

城市化是一个国家发展的重要标准。改革开放以来，我国城市化水平显著提高。国家统计局公报显示，1982年我国第三次全国人口普查，城镇人口占总人口的20.6%，2010年第六次人口普查时，城镇人口占全国总人口的49.68%。③

1.农民进城现象越来越普遍。

城市作为区域的政治、经济、文化中心地带，具有机会集聚的功能。机会集聚，是指城市多样化的资源，吸引人员、资金向城市集聚，为经济成长和社会进步创造了发展机会。城市化造就了中国大规模的人口流动。“这一史无前例的大流动不仅打破了农民日常生活的地理边界，也打破了原有地缘组织和基于其上的关系，流动已成为影响当今中国农村社会变迁的一个重要因素”。④以北京为例，2010年的人口普查结果是“全市常住人口为1961.2万，同2000年第五次全国人口普查相比，十年共增加604.3万人，增长44.5%。平均每年增加60.4万人，年平均增长率为3.8%。全市常住人口中，外省市来京人员为704.5万人，占常住人口的35.9%”。⑤农民工便是其中重要组成部分，且农民工群体也逐渐成为我国产业工人的重要组成部分，在经济发展中扮演重要角色。从另外一个角度看，大量的农民融入城市，土地所附着的劳动力在减少。原因之一是相对于城市的工商业的发展，农业低效益，劳动力必然涌向收入较高的行业。城市化程度越高，集聚功能越强，包容力越大。之二则是劳动力的减少，大量土地被闲置，为规模化经营创造了契机。农民进城对产业结构的调整和国民经济布局都将产生深刻的影响。

2.城市规模的急剧扩张

大量的人口涌向城市，势必引发城市规模的扩张。“20年间城市建成区面积增量大约超过1990年城市建成区面积的2.31倍。20年来，我国城市建成区面积由1990年的东北工业基地为最，转变为东南沿海江苏、广东、山东、浙江领先的格局。我国城市化所占的土地主要来自耕地，大约有17750平方千米的耕地被城市化。而且21世纪最初十年比20世纪最后十年增加了1.46倍，表明这种土地利用有加速的趋势”。⑥

城市规模的扩张的一个影响，就是大量农村土地要成为建设用地，即集体土地通过征收和征用的方式被转化为城镇建设用地。如此大规模的农村土地征收、征用，已经深深的影响了中国的社会进程。其中衍生出两个问题，第一，城乡土地平权。以“小产权房”为例，“小产权房”问题，反映了国有土地和集体土地处于法律上的不平等地位，集体土地和国有土地本应该具有相同的法律地位，但是现实中明显不平等的地位，造成了集体土地的权利缺失，也就使农村土地权利难以转换成现实的利益。第二个问题是农民的生存保障问题。土地在农村往往被视为“保命田”，是农民生存保障的最后一道防线。城市化进程中带来的土地征收、征用，必须在实现农民生存保障的基础上进行。生存保障既包括基本的社会保障，还包括农民的就业、失地的公平补偿等问题，须综合考虑。土地权利的演变须以增进农民利益为依归，在权利演变的过程中，提高农民的实际利益，为“三农”问题的解决打下基础。

三、土地权利的法律规制与不足

（一）农村土地性质的法律界定

1982年宪法第十条规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。2004年全国人大通过的宪法修正案第二十条规定：宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。宪法和宪法修正案关于农村土地权利的表述，体现了几个特点：第一，明确了土地国家所有和土地集体所有的界限。土地公有制，是我国土地制度的基础，在所有权属于国有或者集体所有的原则之下，赋予建设用地使用权、农村土地承包经营权、宅基地使用权等用益物权，以实现土地的价值。“在一物之上不设定他物权的情况下，物的交换价值和使用价值均归物的所有人享有，是为物的全面支配状态。但是，如果所有人在自己之物上为他人设定了他物权，则物的交换价值和使用价值则可以他人享有，是为物的片面支配状态。就物的使用价值，所有人可以设定用益物权”。⑦宪法和物权法等法律的规定，在于保持土地性质不变的情形下，尽可能赋予土地权能，使土地的生产潜力能够释放。第二，更加注重保护公众利益。为了公共利益是国家土地征收或者征用的目的，补偿是必要的手段，法律规定是依据，体现了宪法层面对公民财产权利的尊重，国家公权力的行使必须为维护公民私权利为界限。

（二）公共利益与补偿标准尚待明确

1.公共利益的界定

宪法和土地管理法都规定，为了公共利益，国家可以依法对土地实行征收和征用并给与补偿。公共利益是对农村土地征收和征用的逻辑前提。关键的内容是公共利益的界定。公共利益，必须是不特定多数人的利益，而非个别人或者个别群体的利益。“公共利益”具有不确定性、发展性、开放性、宽泛性、抽象性和模糊性的特征。“在现代社会，任何具有正当性的法律都必须是为了社会的‘公共利益，而不仅仅是为了某个特定私人的利益而制定的，否则，法律就失去了其作为社会关系调整工具的本色和意义”。⑧“公共利益不是个人利益的简单集合，也不是多数人利益在数量上的直接体现，它是社会共同的、整体的、综合的和理性的利益。凡是被纳入到公共利益范畴体系内部的利益是个体利益高度概括化的体现。因此，在判断公共利益的内涵时，不应仅仅考虑个体利益的正当需求，应当在不同利益格局中选择利益综合体，维护公共社会的价值体系”。⑨对于“公共利益”，法律只能进行抽象性的规定，具体内容的界定，有待实践中进一步认定。

在公共利益界定的过程中，须重视到个人利益的维护，这里的个人利益，是不特定多数人的个人利益。比方说，为兴办学校，将农村土地依法转换成城市建设用地，即具有明显的公共利益特征。公共利益的界定，须遵守合法的程序来认定。程序正义是实体正义的前提和基础。公共利益是一个动态演变的过程，不能采用划一的标准，需要结合不同地区、不同发展阶段的实际情况予以综合认定。公共利益的界定过程，是一个吸纳民意的过程，必须发挥民主的价值，使公共利益能够名副其实。公共利益的界定，必须排斥商业目的。所谓“商业目的”，其实质是私人利益，政府不能为了某些个人利益，去低价征收土地，然后高价卖地，最终公众利益难以保障。公共利益的界定，必须划清公权力行使的界限。物权法第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。人民政府的征收决定即可导致物权变动，将会导致政府行为的恣意性。“农地是不可再生且急剧减少的战略资源，直接关系着国家的粮食安全、生态安全和众多集体成员的切身利益甚至社会稳定，必须以极其慎重的态度对待征收”。⑩所以，需要严格规范政府征收、征用的权力，用法律的明确规定确保政府依法行政。

2.农村集体土地征用和征收标准尚待提高。

土地管理法之规定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍”。国务院《国有土地上房屋征收和补偿条例》第十九条规定，征收房屋的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日征收房屋类似房地产的市场价格。征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按征收评估方法评估确定。上述两个法律文件，存在着明显的产别。城镇房屋的征收标准与农村土地的征收补偿标准相比，差异太大。城镇房屋征收补偿标准是依据征收时的市场价格，而农村土地的征收补偿价格是当时的价格，即土地原用途的价格。不同土地的用途，土地收益会相差甚远。如果农村土地的征收不能够给予农村集体经济组织和农民公平合理的补偿，农民的利益难以保障，因征地引发的矛盾也难以缓解。当务之急，必须采取公平的措施，以市场价格给予农民之补偿，方能保证农民基本利益。

3.农村土地流转的法律限制

城镇化必然带来机会集聚，农民进城，为土地流转创造了契机。但是，现行法律对农村土地的使用权做出了限制。农村土地承包经营法第四十八条规定，法律赋予了农村集体经济组织作为土地转让权，但是该法第十七条规定，承包方承担下列义务：（一）维持土地的农业用途，不得用于非农建设；（二）依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害。

其一，这是为了维护农业生产和发展。农业生产要稳定，所以要对农村土地流转作出限制。但是，这种限制实际上是抑制了农民的生产积极性，农民或者集体经济组织不能分享由土地流转带来的收益。其二，这也是国家垄断城镇土地一级市场的结果。国家通过相对较低的价格征收农村土地，然后又以较高的土地出让收入将使用权转让给不同的土地使用权需求者，虽然予以补偿，农村集体经济组织和农民不是最大的获益者。党的十八届三中全会指出，建立农村产权交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。实现农村土地效益的保值增值，要在法律上解除对农村土地流转的限制，当然，这并不代表农村土地流转可以为所欲为，在保证农业发展的基础上，农村土地使用权可以向非农产业转让，这个转让过程必须是平等主体自主协商的过程，国家施以相关法律、法规对市场主体行为进行有效规范，确保农民能够得到土地流转中的实在利益。

总之，农村土地权利体系的不断完善，是维护农民利益的需要，也是促进经济发展的需要。在改革不断深入的情形下，必须统筹城乡发展，把农民利益的维护放在重要位置。日益完善的农村土地权利体系必将更好的带动农村经济社会发展，提高农民收入水平，缩小城乡差距，为“三农”问题的有效解决强基固本。

注 释：

①自十一届三中全会以来，中共中央召开了五十二次中央全会，本文主要研究焦点在于农村土地权利演变，所以选取了七次中央全会文件，它们分别是十二届三中全会公报《中共中央关于经济体制改革的决定》、十三届八中全会《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》、十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》、十五届三中全会《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》、十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》、十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革若干重大问题的决定》、十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，文中不再列明文件全名.

②米健.用益权的实质及其现实思考——法律的比较研究[J].政法论坛，1999（4）.

③引自http：//www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20110428_4027222 53.htm.

④金一虹.流动的政权：流动农民家庭的变迁[J].中国社会科学，2010（4）：97-108.

⑤引自http：//www.bjstats.gov.cn/xwgb/tjgb/pcgb/201105/t2 0110504_201363.htm.

⑥王雷，李丛丛，应清，程晓，王晓昳，李雪艳，胡娈运，梁璐，俞乐，黄华兵，宫鹏.中国1990-2010年城市扩张卫星遥感制度[J].科学通报，2012（16）.

⑦房绍坤.论用益物权的法律属性[J].现代法学，2003（12）.

⑧王利明.论征收制度中的公共利益[J].政法论坛，2009（3）.

⑨韩大元.宪法文本中的“公共利益的规范分析”[J].法学论坛，2005（1）.

⑩申建平.对农村集体土地征收补偿范围的反思[J].比较法研究，2013（2）.

（责任编辑 徐阳）