杨森

摘 要：公民能否参与公共政策的制定以及参与公共政策的程度，是一个国家政治民主化发展程度的重要衡量因素，具有重要的价值意义。然而，当前公民社会的发展还不完善，公众参与公共事务管理意识的薄弱，参与机制短缺以及制度的不完善等导致了公民参与在实践中面临着诸多困境。这些困境的存在阻碍了公民参与进程和民主治理的推进。因此，依据公共政策性质和合法性要求，选择适度且均衡的参与途径与策略，辅以具体的完善公民参与的措施，是消解公民参与实践困境的有效路径。

关键词：公共政策；公民参与；困境；优化路径

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）05-0046-03

在当代社会发展过程中，公民参与国家公共政策的商定与出台，已经发展成为衡量一个国家民主发展程度的重要指标。公民参与公共政策的过程是公民个人与政策体系的互动，是政治民主的一个表现。

20世纪60年代末到70年代中期，公民参与在很多美国联邦政府项目运作中迅速展开，随着它的持续发展，当代民主国家已经普遍认同了公民参与的重要性。20世纪80年代，受新公共管理理念的影响，西方国家普遍认识到了公民参与的重要意义，随之开展了影响深远的政府再造运动，鼓励公民努力投身到地区事务的管理，这些因素在很大程度上有利于提高公民的参与意识以及自主组织能力。到了20世纪90年代，治理理论已经发展成为西方国家进行改革的一个重要政府理念和价值追求。治理是一种联合行动，是为了整合各方存在理念，协调各方利益冲突或差异的持续过程，是一系列相关机构，包括私人的和公共的，对其所涉及的共同事务进行管理的全部方式的总和[1]。在管理公共事务的过程中，如果参与主体过于单一，势必会造成治理能力的低下甚至缺失，在这种情况下，治理与善治理论所提倡的政府与公民共同管理公共事务、分享公共权力的理论，有利于从根源上解决这个问题。

一、公民参与的内涵

公民参与，是指公民组织或公民个体依法行使投票选举权力，选出能够履行重要职责的政治代言人，充当政府的合作伙伴，间接参与公共事务的管理和公共政策的制定、执行与评估，共同提供公共服务和产品，并对政府行为实行合法监督的活动。当代政府处在各种政治、经济、社会问题的数量与复杂度不断扩增的多元环境之中，“政府失败”和公共事务的反复性说明了政府本身无法独立完成提供多元化、高品质公共产品和服务的任务，这种情况的持续会大幅度降低公民对政府及其执政方式的认可度，在极端情况下，政府执政的合法性基础会受到动摇和质疑。

为了实现经济市场化、政治民主化和社会信息化，必须在政府政策的制定过程中充分重视公民参与的重要价值。公民参与的价值意义表现在：有利于弥补和改善政府失灵，提高政策制定质量。有利于公共政策体系合法性的实现及公民参与政治生活主动性的增强。有利于提高政策制定的民主性和科学性。

二、公民参与的困境分析

随着公民参与理论在世界范围内的广泛接受和传播，我国相关理论也逐渐兴起和发展，在这个过程中，一些问题也逐渐显现。当前形势下，公民参与存在着一系列限制性因素，这些因素被学者们大致分类为三个方面，即政策制定者的限制、公民自身条件的限制以及政策设计本身的限制[2]。据此，公民参与的限制性因素即困境可以概括为以下几个方面：

（一）公民参与意识淡薄

现阶段，我国大多数公民对政治问题缺乏最基本的参与意识，参加公共事务管理的动力与积极性更是严重不足，出现这种问题的原因总结如下：一方面，在市场经济影响下，我国公民大都以经济学概念中的“理性人”自居，公民是否进行政治参与以及参与的程度完全取决于能够得到的利益，公民参与和自我利益之间存在难以消除的关联性[3]。公民参与的精力、金钱与时间等成本如果大于其收益，公民的积极性就会大打折扣。另一方面，受“搭便车”观念的影响，我国相当一部分公民企图坐享其成，这在很大程度上会降低公民参与的动力，人们对政治参与活动普遍持着消极等待的心理，而不是积极主动地进行参与。最后，我国历经数千年封建文化的发展，传统政治文化的影响根深蒂固，我国公民思想深受此影响，公民政治观念淡薄甚至缺失，绝大多数公民对政治行为冷漠视之。艾森斯塔特指出：“中国皇帝的合法性，要求他关怀他的臣民并使之处于监管之下；但是政权的意识形态取向，却几乎没有在民众之中造成多少积极而长久的政治参与。”[4]

（二）行政主体作为“经济人”的困境

事实上，行政主体具备着双重身份，它既代表着社会公共利益，以维护社会的正义和公平为职责，同时又难以克服人类本身的欲望，最大程度地努力追求个人利益的实现。毋庸置疑，“公民个人”身份就意味着获得个人利益，“公务员”身份就代表着实现公共利益，行政主体这双重角色的身份就决定了个人利益和公共利益追逐的巨大矛盾，这就形成了一种现实中主体的人格化与理想中组织的非人格化之间的矛盾。依据公共选择理论，行政主体作为理性的、自利的效用最大化者，往往会在履行自身所具备的政策执行权和政策制定权时，最大限度地攫取公共利益。然而，行政主体一味追求自身利益的行为，必然会严重降低行政主体在公民心目中的形象，损害公民参与政策制定的积极性，参加社会公共管理活动的兴趣也会大打折扣，甚至会垄断政策制定过程，形成公民参与的巨大障碍。

（三）公民参与机制不完善

对公民的参与行为存在决定性影响的因素是其所对应的参与机制。我国学者胡伟教授恰当地运用伊斯顿的政治系统分析方法，在其代表作《政府过程》一书中，他认为精英决策是当代中国公共决策最具代表性的特点，精英决策的典型特征：（1）精英内部输入；（2）决策无序性和有序性并存；（3）决策过程中内部精英政治折中[5]。

在党和政府的积极推动和领导下，我国公共政策机制的建设取得飞跃性发展，但是仍然存在一部分需要改进之处，具体表现在：首先，我国独特的政府结构造成决策程序上的无序性。公共政策的决策权掌握在一部分高层领导手里，社会公众影响力很小，国家公共政策的制定权基本为这些社会精英所垄断；其次，综合我国整体社会力量对国家公共政策的影响，能够发现其“内输入”的集中特点，换句话说，就是决策过程的利益要求是由权力精英根据自身特点和自身利益进行的输入。这一决策模式的特点是，社会力量对决策的影响力很是微弱，而权力精英则在整个过程中起着主导性作用。如此，在决策过程中，公共政策过程就基本缺失了社会互动环节，权力精英特别是重要领导人的长官意志、价值观念和行为方式就会影响到公共政策的制定，从而使决策过程的态势显得更为错综复杂。

（四）公民参与的制度化缺失

公民的利益表达需求与政府对公民参与的制度化规定之间存在着很大矛盾。在当前形势下，参加信访、听证和投票选举等是公民参与的主要形式，这离标准化、组织化、程序化的要求还存在很大差距。标准化即要求将公民参与按照标准化的要求进行确定，并以法律的形式将公民参与的各种具体细节确定下来。组织化是指在公民参与过程中，尽可能保证消除公民个人表达方式的不良影响，而是通过社会团体（利益集团）表达利益诉求。当然，这样做的目的，并不是为了排斥公民的个人参与。在利益博弈中，组织参与比个人参与具备更高的的效率，也更能形成有效的利益聚合机制。程序化能够保证公民参与不至于成为一种无关紧要的随意性较大的安排，而是作为政策过程中一个不可或缺的环节。公民参与的制度化缺失，会导致公民与政府之间的关系带有很大的主观性和随意性，使得公民参与政策决定的愿望难以实现，或者即使能够参与，其影响力也会大打折扣，这样就会大大降低社会资本的投资效益。

三、公民参与的优化路径选择

公民参与公共政策实践所遇到的困境，不仅会阻碍我国公民参与的发展道路，还会影响到我国政治民主化的进程，因此，我国政府必须尽快制定出一条适合我国国情的公民参与发展方式。

（一）完善公民参与机制，提高公民参与意识

首先，增强公民意识，构建一个良好的政治参与的文化氛围。“通过在教育制度中发挥核心作用，促进人力资源的积极开发是政府不可推卸的责任，这个责任是单一目标和非营利性组织无法替代的。”[6]其次，通过制定合理政策引导公民参加政治活动。针对我国公民的具体特点，政府应该从政策层面进行引导，建立政治参与和公民普遍关心的社会利益、经济收益之间的关系，增强公民参与的动力。最后，增强公民对政治的影响力，使公民认识到自己对于公共政策的制定具有一定的影响能力，激励公民积极参与。因此政府实现政务公开，提高信息透明度，使公民掌握与行政主体对称的信息很重要。

（二）克服行政主体的“经济人”取向，加强其伦理自主性建设

进行行政主体的伦理自主性建设，首先要明确行政主体的职责，提高其对组织的忠诚度，着重培养其系统的、积极的和有意识的政治参与方式，对领导的命令要“合理服从”，而不是盲目服从。因此，行政人员的伦理自主性限定，是要灵活地处理公民、组织和社会三者之间的关系，而不是一味强调行政人员对组织和领导的服从。其次，行政主体的伦理自主性建设，还必须树立行政组织及其固有准则之外的道德准则和道德价值观，这样能够最大限度地制止行政组织的集权主义，加大行政组织谋取自身利益的难度。加强行政主体伦理自主性的建设，能够在很大程度上杜绝行政主体追逐个人利益的行为，在制度层面上保证公民参与顺利进行，从而将公平、正义等价值观真正引入到公民参与轨道。

（三）创新公民参与机制，拓宽公民参与渠道

我国必须尽快建立健全公民参与的相关法律法规体系，增强公民参与的合法性基础，同时加强相关法律法规的普及和宣传，保证大多数公民能够熟知自身所享受的权利与义务。知情权、结社权、集会权、听证权等是公民能够进行政治参与的前提条件，国家必须通过各种法律措施保证公民能够真正享受到这些权利，而不是仅仅停留在宣传和口头层面。另外，国家要通过立法形式，明确公民参与在国家公共政策制定过程中的重要地位，同时还要严格遵循“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的基本原则，从根源上杜绝一部分决策者的专制行为对公民参与的藐视和亵渎，对这些违法行为必须追究其行政和法律责任。

提高公民政治参与的积极性，还必须努力拓宽其参与的渠道，结合国外发展模式和我国以前的实践经验，必须要尽快发展和完善以下制度形式：（1）国家公共政策透明化制度。国家公共政策决策者以及参与者，必须通过申请或主动方式，依据相关法律规定，向公民尤其是利益相关者公开公共政策的制定过程和结果；（2）国家公共政策征询建议制度。国家公共政策决策者在制定政策之前，必须提前征求专业机构和相关领域专家学者的建议，最大程度地提高所制定公共政策的合理性和可行性；（3）国家公共政策听证制度。公共政策的制定，必须允许和鼓励公民特别是利益相关者参与公共政策听证，并针对相关事项进行陈述、辩论和质证。实施听证制度，能够在很大程度上提高公共决策的透明度，增强决策机构和行政主体在群众中的权威，是发展民主政治的内在要求个价值体现，是实行公民参与的一项理论创新。在今后的工作中，我国必须努力推动听证制度的制度化进程，并且按照公平、公正、公开的原则，以立法形式确定选择听证代表的标准和具体措施。

四、结语

公民参加国家公共政策的制定以及社会公共管理活动，是世界民主政治的一大发展趋势和改革方向，是保护公民合法权利和地位的重要措施，也是约束公共权力、防止官员腐败的重要途径。因此，要促进我国公民参与的进一步发展，必须全方位、深层次地强化公民参与的制度化改革，提高公民政治参与意识，扩大公民参与的广度，加深公民参与的深度，使公民参与成为推进我国政治民主化进程的重要力量。

参考文献：

〔1〕全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].牛津大学出版社，1995.

〔2〕陈金贵.公民参与的研究[J].台湾行政学报，1992（24）：95-128.

〔3〕赵成根.民主与公共决策研究[M].黑龙江人民出版社，2000.

〔4〕[以]S·N·艾森斯塔特·帝国的政治体系[M].贵阳：贵州人民出版社，1992.

〔5〕胡伟.政府过程[M].杭州：浙江人民出版社，1998.

〔6〕（美）阿尔温·托夫勒.第三次浪潮[M].北京：生活·读书·新知三联书店，1984.

（责任编辑 徐阳）