楚向红

摘 要：民主监督是人民政协的一项重要职能。在我国当前的政治实践中，政协的民主监督工作还存着一些问题。加强和提升政协民主监督的实效，需要从强化民主监督的意识、拓展民主监督的渠道、完善民主监督的机制、把握民主监督的重点、加强民主监督的合作等方面入手。

关键词：民主监督；问题；原因；对策

中图分类号：D627 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）05-0037-03

民主监督是人民政协的三大主要职能之一，也是我国人民民主监督体系的重要组成部分。新的形势下，如何履行好政协民主监督的职能，发挥好政协民主监督在我国社会主义政治经济建设中的重要作用，成为各级政协、各级党委政府和社会民众共同关注和深刻思考的一个重大课题。

一、当前政协民主监督存在的主要问题

随着我国社会主义民主政治建设的不断推进，各级政协的民主监督职工作取得了显著的实效。但从总体上来看，民主监督仍然政协履行职能中是一个薄弱环节，还存在一些明显的问题和不足，主要表现在以下四个方面：

（一）民主监督的认识不到位

当前，整个社会对民主监督的认识存在着一定的偏差，对民主监督的实效产生了程度不同的影响：（1）从民众的角度看，很多人认为政协委员只是一个荣誉，一个称号，民主监督的作用影响不大，从而对民主监督不抱有太大的期望。（2）从监督者的角度看，存在着不敢监督、不愿监督和不易监督的情况。部分政协委员的民主监督意识不强，患得患失，甚至害怕“越位”引起领导和部门的反感，因此缺乏民主监督的热情和积极性。（3）从被监督者的角度看，部分被监督者和职能部门对政协的性质和作用不太了解，对政协的民主监督不太重视，或多或少的存在应付心理，认为民主监督“可有可无”，甚至认为民主监督增强了工作环节，影响了工作效率，“多此一举”，缺乏接受民主监督的自觉性。

（二）民主监督的主体不合理

当前，我国政协负责人和委员中有相当一部分来自党政机构，这也是造成政协民主监督不力的原因之一。虽然这些负责人和委员的工作能力和民主监督能力都比较强，但从民主监督的角度来看，却存在着明显的不足：一方面，从代表性来看，这样的结构是明显不合理的。马克思主义认为，人们之间利益和主张的差异，归根到底是他们所处的社会关系的差异。政协负责人中来自党政机关的太多，就会产生在民主监督中在什么位讲什么话，为党和政府评功摆好的多，批评建议的少，这样民主监督的功能无形中就被弱化，也使政协工作的代表性打了折扣。另一方面这样的构成，有悖于政协职责履行的内在要求。这些政协负责人和委员们既是权力机关的成员，又是执行机关的要员，既是监督者，又是被监督者，双重身份带来了巨大的矛盾，类似于“运动员同时是裁判员”的角色混淆，大大削弱了民主监督的作用。

（三）民主监督的形式不丰富

民主监督的形式不很丰富，这是影响民主监督实效性的又一个重要因素。当前我国政协开展民主监督形式主要有三种：一是政协的全体会议或专门委员会会议作出的有关决议。二是政协组织向党和政府提出各种建议、报告。三是政协委员参加党和政府组织的调研活动。这三种民主监督的形式具有极大的包容性和涵盖性，一般来说，在现实政治实践中，政协的民主监督工作在这个范围内可以得到比较充分的开展。但是，随着我国社会发展和政治体制改革以及民主法制建设的不断推进，政协的民主监督在实际工作中还必须有丰富具体灵活的实现形式，像司法机构聘请政协委员担任监督员，就是一个非常好的形式。我国民主监督的发展空间很大，因此需要在社会实践中不断探索更多的实现形式。

（四）民主监督的效果不理想

和国家的权力机构和行政管理机构不同，政协作为协商机构，它实施的民主监督既没有法律的效力，也没有党纪、政纪的约束力，因而导致它的监督效果缺乏影响力，效果不太理想。政协委员提出的意见和建议不能引起领导和部门党的重视，或者是表面上重视、实际上轻视，或者口头上重视、行动上轻视，没有被真正的接受，达不到理想的效果。很多地方的监督员聘请不规范，导致监督流于形式，不能真正发挥应有的监督作用。有些监督工作浮于表面，或者半途而废，不深入不彻底，难以见效。被监督者听不听取、接不接受、采不采纳批评建议，完全取决于其自觉程度。即使不接受监督，也不算违纪违法，更难受到约束和制裁。因此，政协民主监督经常会出现“说起来重要、做起来次要、关键时候不要”的现象。由于权威性不够，民主监督往往会流于形式，起不到应有的作用；由于起不到应有的作用，民主监督的权威性更显不够。这样，就形成了一种监督无力的恶性循环。

二、政协民主监督存在问题的原因分析

造成当前我国政协民主监督存在上述问题的原因有很多，归纳起来主要有以下三个方面：

（一）民主监督的定位不明确

人民政协是一个政治组织和协商机构，这样的定位决定了它既没有立法权，也没有行政权，更没有领导权。但是我国的政协章程又明确表明，政协组织具有民主监督的权利。这实质上是一种矛盾，因为权利不等于权力，权利不具备强制性。政协组织只有监督权而没有其他刚性权力作保证，它通过的决议，提出的批评建议没有法律效力和行政执行力，这种监督往往会软弱无力。对于批评建议听不听取、接不接受、采不采纳完全取决于相关领导干部民主素质的高低、统战观念的强弱以及政协主要领导的权威。即使相关领导或部门不经过协商，不接受监督，也不会受到纪律或者法规的制约和处罚。而政协作为非权力性组织，也拿不出过硬的措施加以制约，这种定位的不明确导致了民主监督力度的缺乏。

（二）民主监督的配合不到位

政协民主监督虽然不具备法律的强制性和行政的命令性但它有着广泛的代表性和政治性，具有层次高、范围广、成本低、效率高、形式活等其他民主形式所没有的独特优势。然而单一的政协民主监督在实践中作用的发挥的非常受限，委员们普遍反映的问题是定位不明、渠道不畅和无处着力。定位不明是指政协民主监督和党内民主监督、人大法律监督、行政内部监督、司法监督和新闻舆论监督等相比，没有明显的界限；渠道不畅是指政协委员们获取监督信息的渠道不通畅；无处着力是指政协委员们大都是孤军封站，形不成强大的合力，而且自身专业优势也得不到充分得发挥等。在现实政治层面中，缺乏与人大等权力性监督形式的合作，导致政协的民主监督缺乏刚性；缺乏与新闻媒体的舆论监督合作，使政协的民主监督缺乏影响力；与群众监督缺乏合作，使政协的民主监督难以深入人心，不能和群众进行有效的沟通，不能广泛地反映民众的呼声等等。因此，民主监督影响与其他各类监督相互协调相互配合，发挥更为强大的整体功效。

（三）民主监督的机制不完善

机制不完善是制约政协民主监督的重要原因。民主监督虽然是政协的一项基本职能，但建国以来并没有建立一套完整的制度体系，只是在党的相关文件、政协章程、党和国家领导人的讲话中有过一些规定和阐述，对于民主监督的目的、民主监督的程序、民主监督的规则等重大问题没有具体的界定，并且在具体实践中缺乏配套措施，因此实践起来有很大的局限性大和随意性，直接影响了民主监督工作的实效。政协委员缺乏知情权，获得的信息有限，实施民主监督无从下手。有些党政部门对政协的民主监督缺乏有效的沟通，也没有一定的反馈措施，致使政协委员提出的意见或建议常常石沉大海。而对于那些来自党政机关的政协委员来说，还会出现自己提出的批评意见要求自己改正的现象，结果使民主监督流于形式。同时，我国的民主政治已经取得了长足的发展，但还不十分完善，各种保障机制还不十分健全，这就使得政协的民主监督在实践中受到了很多限制，出现了怕“越位”，怕“惹事”，怕“风险”等现象，影响了民主监督的积极性和主动性，也造成了政协民主监督的实践困难。

三、加强政协民主监督的对策思考

为了更好地履行政协的民主监督职能，提升民主监督的有效性，笔者认为需要从以下几个方面努力：

（一）强化民主监督的意识，增强主动性

1.政协委员作为民主监督的主体，应该充分认识到民主监督的重要意义、政治价值和现实作用，不断增强政治责任感和政治敏锐性，提出具有针对性、可行性和操作性的建议和意见，做到有理、有据、有力，从而不断提升民主监督的实效。2.提升政协民主监督的实效性离不开党委政府的重视和支持。党委政府要引导教育党员干部特别是领导干部正确对待和自觉接受民主监督，并积极主动地支持和帮助政协各级组织推进履行民主监督职能的制度化和规范化。3.要加大对政协及政协民主监督工作的宣传力度，使政协的民主监督工作深入人心，为政协民主监督工作的开展创造良好的社会环境。

（二）拓展民主监督的渠道，增强灵活性

1.用好用活现有的民主监督形式。经过近些年的积极探索和实践，各级政协组织在履行民主监督工作的过程中，创造出了一些卓有成效的形式和途径，比如政协例会、调研、提案、建议案、参与行风评议等等。对于这些好的形式和途径，应该进一步的加以规范和完善，使民主监督的职能更好的得以充分的发挥。2.积极探索民主监督的新形式、新途径。随着我国民主政治建设进程的不断推进，民主监督的形式和途径也在不断的发生着变化。当前已有一些政协组织在实践中创造出了新的民主监督形式，像参加民主评议、执法检查，举办政协论坛等等，使得民主监督的形式更加灵活多样，民主监督的实效得到进一步的提升。在不断健全和完善这些形式和途径的同时，还要结合发展变化的新形势，不断拓展民主监督新的渠道。

（三）完善民主监督的机制，增强规范性

制度问题带有根本性、长期性和稳定性。要推进民主监督长期稳定的发展，就必须加强其制度化建设：1.建立健全民主监督的运行机制。要明确规定民主监督的范围、内容、形式、程序、落实、反馈等，做到有章可循、有据可依，保障民主监督的健康平稳运行。2.建立健全民主监督的制约机制。要从制度上入手，建立有效民主监督制约机制，确保政协委员们提出批评意见的权力和自由，为民主监督工作的有效开展提供制度保证。3.建立健全民主监督的保护机制。要制定保护政协委员们行使民主权利的制度措施，确保委员们提出批评意见以及进行举报的正常行使和不受侵犯。4.建立健全民主监督的激励机制。对于在履行民主监督职能工作中表现突出的委员们，以及对于自觉接受民主监督、扎实改进工作的党政部门，应当予以恰当的奖励，表彰先进，树立典型，发挥示范，以达到整体推进民主监督的目的。

（四）把握民主监督的重点，提升实效性

1.选好议题。政协民主监督的内容十分宽泛，形式和途径也多种多样，在这种情况下，只有选好议题，突出重点，才能取得良好的实效。因此，应紧紧围绕党委、政府当前的中心工作，选择社会普遍关注、群众普遍关心的焦点、热点、难点问题开展深度的民主监督。2.深入调研。在民主监督的过程中，要进行深入的调查研究，广泛征求和收集社会各界的意见和建议，力求使所提出的批评意见客观公正，所提出的建议有很强的针对性和可操作性，使政协的民主监督真正做到有据、有方、有为、有果。3.搞好协商。要坚持以民主协商和批评建议为主要形式和途径，多提建设性、操作性强的意见和建议。这就要求政协委员们把自己摆在与被监督者平等的地位，采取民主的方式、讨论的方法，坚持实事求是的原则，搞好协商。4.提高素质。民主监督效果的好坏和政协委员们的素质也有很大的关系。因此，要不断提高政协委员们的自身素质，不断提高他们提高履行民主监督职能的能力和水平。

（五）加强民主监督的合作，增强协同性

加强和改进当前政协的民主监督工作，还要在加强与其他监督形式相配合、相协调上下功夫：1.与新闻监督相结合。新闻舆论监督对民主监督起辅助加强作用。通过开办“政协论坛”、“委员之声”、“政协建议专栏”、“民主监督”等类似的专栏或节目，反映群众普遍关心的热点难点问题，扩大大民主监督的力度和影响。2.与人大权力监督相结合。政协的民主监督意见和建议，可以单独提交党委政府，也可以不作最后定论，提交人大讨论并由人大最后作出决定，变成具有约束力的意见，这样不仅加强了政协与人大的联系与合作，也有利于政协民主监督实效性的提高。3.与专门监督机构的监督相结合。例如，可以与党委纪检监察机关联合开展反腐倡廉专题监督，对重大案件开展听证、督察工作，利用自身联系广泛的优势，为反腐倡廉工作的提供信息资源和智力支持。4.与群众监督相结合。政协的民主监督要充分发挥自身联系广泛的优势，和群众监督紧密结合，形成强大的监督合力，解决好群众反映突出的热点、难点和焦点问题。

（责任编辑 徐阳）