文 李永君

历史的思考 现实的需要 未来的路径
——对十八届四中全会“全面推进依法治国”的认识和理解

文 李永君

党的十八届四中全会将依法治国作为大会主题，这在我党中央全会历史上是第一次。全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），构建了全面推进依法治国的宏伟蓝图，是我党建设法治中国的宣言书和总纲领。在全党全国为实现中华民族伟大复兴中国梦而奋斗、为全面建成小康社会而努力的关键时段，为什么如此强调法治建设，为什么提出“全面推进依法治国”，这是一个必须搞清的问题。笔者认为，这里面有深厚的历史背景、强烈的现实需要和充分的未来考量。

一、“全面推进依法治国”凝聚了我党六十多年执政得失的审慎思考

提出“全面推进依法治国”不是突发奇想、心血来潮，而是有着一个自然而然的发展过程，具有历史必然性。新中国成立60多年来，我国法治建设在挫折中探索，在迂回中前进，有得有失，耐人寻味。总的来说，可以分为三个阶段。

第一个阶段是法治薄弱阶段。这一阶段，是从新中国成立到“文革”结束。我党夺取政权后，按照巴黎公社原则“摧毁和打碎旧的国家机器”，废除了国民党政府的旧法统，包括《六法全书》在内的全部法律制度，包括警察、检察、法院在内的全部司法机构也全部作废。但是并没有很快建立自己的法律体系，主要靠党的政策来管理社会，基本上是“文件治国”。1954年虽然制定了《宪法》，但没有很好地实施。此后，随着政治斗争的激化，最终酿成了“文化大革命”，连公、检、法机关都给砸烂了。中国特色社会主义民主政治的核心，就是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。新中国成立以后，我们解决了“党的领导”和“人民当家作主”问题，但是“依法治国”问题一直没有解决好，造成了严重后果和惨痛教训。这充分说明，健全的法治，对于党的执政、国家的治理是极端重要的。

第二个阶段是法治复苏阶段。这一阶段，是从“文革”结束到2010年中国特色社会主义法律体系基本形成。“文革”结束后的拨乱反正时期，我党痛定思痛，强调“发展社会主义民主，健全社会主义法制”。“文革”中备受折磨的彭真同志担任全国人大常委会副委员长、委员长期间，大力推动立法工作，很快于1979年制定通过了《刑法》《刑事诉讼法》等急用法律。接下来，我国进入大规模立法阶段。《宪法》修订了，《民法通则》《经济合同法》以及大批行政法规如雨后春笋般先后出台。到2010年底，我国已制定法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，无法可依的局面彻底改变，中国特色社会主义法律体系宣告形成。同时，审判、检察、律师等司法运作制度得到恢复和重建，法官、检察官、律师队伍得到快速发展。这期间的1997年，党的十五大首次提出把依法治国作为治国方略，更是成为我国法治建设的里程碑。这一阶段，我国改革开放取得巨大成就，综合国力大幅提升，法治建设的规范保障作用功不可没。

第三个阶段是法治完善阶段。这一阶段是从2010年至今，正在进行时。这一阶段的特征是：第一，法治建设的重点从制定法律向适用法律转变，主要解决中国特色社会主义法律体系形成后的法律实施问题，解决“有法可依”前提下的“有法必依”“执法必严”和“违法必究”问题。第二，法律的定位从社会调节工具向“治国重器”转变，不但一般社会关系的调节、社会秩序的维护要依靠法律，国家治理、政党执政、政府行政都要依靠法律，法治成为治国理政的基本方式。

回首新中国成立60多年来的奋斗历程，我们对法治建设的认识是一个从无到有、从低到高的发展过程，有沉痛的历史教训，也有成功的实践探索。一句话来说，法治兴则国家兴，法治弱则国家乱。正如习近平总书记常常引用的那句古话：“国无常强，无常弱，奉法者强，则国强；奉法者弱，则国弱。”

二、“全面推进依法治国”回应了实现中华民族伟大复兴的现实需要

现在，距建党一百周年只有7年时间，距新中国成立一百周年只有35年时间，“两个一百年”奋斗目标近在眼前，民族复兴的梦想已现曙光。然而，未来的路并非坦途，而是形势多变、关系复杂、问题多样。在此关键时刻，怎么驾驶中国这艘“超级航母”躲过暗礁和漩涡，到达胜利的彼岸，特别需要法治的规范和引领。

完善社会主义市场经济需要更加健全的法治。市场经济本质上是法治经济。改革开放以来，我国经济主要依靠市场法则和利益驱动，实现了30多年的快速发展。当前，我国经济已经进入了“新常态”。推动经济从粗放型发展转向科学发展，就必须通过法治来克服以往存在的短期化、功利化倾向，利用法治来规范各个市场主体的经营行为，通过法治保障实现权利平等、机会平等、规则平等，以良好的法治环境保障市场经济的发展。

国家治理体系和治理能力现代化需要更加健全的法治。依法治国是推进国家治理现代化的重要内容和主要途径。当前，我国社会问题复杂性与应对方式简单化之间的矛盾十分突出。思想观念多元化、社会利益多元化、公众诉求多元化，再像过去那样简单地运用行政方式来管理社会已经不行了。必须寻找平衡社会关系的“一般等价物”，必须寻找兼顾各方利益的“最大公约数”，这就是法律，只有事先定好的、面向全社会的法律才能把复杂变简单。也就是说，必须以法治思维、法治方式管理社会、化解矛盾。

全面深化改革需要更加健全的法治。法治能够消除改革风险，纠正改革失误，巩固改革成果，是全面深化改革的重要保障。在过去30多年的改革中，改的多是看得见、摸得着的较浅层次问题，可以“摸着石头过河”。现在改革进入了“攻坚期”“深水区”，改的多是深层次体制障碍，摸不着“石头”了。继续深化改革，只能靠加强宏观设计，通过法治引领来形成更加规范有序推进改革的方式。正如习近平总书记所言，“凡属重大改革都要于法有据”，才能保障全面深化改革步履稳健、不犯错误、少出失误。

外交斗争需要更加健全的法治。近年来，我国周边不太平静，从东海到南海，不断有人制造事端。维护主权和领土完整，妥善解决领土和海域划界问题，寻求国际社会的理解和支持，光靠发表声明不行，离不开国际法等法律武器。在国际法领域，一个国家就是一个法律主体，国与国之间的关系，也是不同的国际法主体之间的关系。我们只有在法治建设上与国际接轨，才能在国际法律争端上赢得先机，才能在外交斗争中占据主动。

维护国家统一需要更加健全的法治。我国在香港、澳门两个特别行政区实行“一国两制”，在那里，党的政策无法直接发挥效力，但是国家的法律，尤其是宪法，特别行政区基本法等高层级法律是适用的。最近以来，香港“占中”问题愈演愈烈，以特首普选问题为切口攻击基本法，变相推动“港独”。这是徒劳的，因为特别行政区基本法是全国人大通过的法律，在香港是适用的，其法律效力是不容质疑和挑战的。对于港澳问题，常规的政治手段受制太多，而法律手段名正言顺，因而必须以法治方式巩固国家统一。

三、“全面推进依法治国”开启了我党以法治方式治国理政的崭新时代

十八届四中全会的意义，不仅仅局限在“法治建设”层面上，而是在更高层面的“国家建设”上，也就是说“治国理政方式”问题。如果说上次全会推出的改革大计，是解决了新一届党中央领导集体准备“干什么”的问题，那么这次全会就是解决“怎么干”的问题。如果就法治论法治，那就低估了这次全会的重大意义。当然，全会通过的《决定》也涉及到很多立法、执法、司法“战术层面”的具体问题，但这都是为“治国理政”这个“战略层面”的目标服务的。事实也正是如此，《决定》中很多阐述具有明显的战略意义：

——维护和运用我国发展的重要战略机遇期，更好统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，实现我国和平发展的战略目标，必须更好发挥法治的引领和规范作用。

——坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。

——依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。

这些规定和论述，哪一个不是事关执政兴国的重大问题？哪一个不是着眼党和国家事业发展大局？具体来说，《决定》中战略层面的规定和论述主要包括这样几个方面：一是强调了全面推进依法治国的宏观设计，如目标、原则、格局、路径、抓手、保障等一系列重大问题；二是强调了宪法地位，强化了保障宪法权威的具体措施；三是强调了依法执政、依法行政，为之确定了具体约束和遵循；四是强调了公正司法，解决了很多体制机制问题；五是强调了党的领导与依法治国的关系，明确了政治保证问题。

十八届四中全会是法治中国建设的新起点，更是我党以新的方式即法治方式治国理政的新起点。全会审议通过的《决定》，既是宣言书，也是总纲领，为建设法治国家描绘出了宏伟蓝图。这个重大意义，将随着时间的推移越发显现。

作者：中共河北省委政法委秘书长

（责编/傅建芬）