文 姚国建

建立以司法公正为核心目标的司法体制

文 姚国建

党的十八届四中全会强调，为了全面推进依法治国，必须建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。根据全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）精神，社会主义法治包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系。

在社会主义法治体系中，公正的司法制度是法治监督体系中的重要一环。英国思想家洛克曾说，司法公正是社会公正的最后一道防线。《决定》也指出，“公正是法治的生命线。”

实现司法公正需要一系列的制度保障，如司法体制的科学配置、诉讼法律规范的科学与完善、司法人员的专业化等。这其中一个最重要的条件，是在司法体制和配置上要保障司法机关能够独立行使审判权。因为司法机关及其司法人员只有在不受外来不当干预的情况下，独立地运用自己的专业知识，根据法律对案件的事实及法律问题作出判断并自主地进行裁判，案件的判决才可能是公正的。同时，保障司法机关独立行使审判权和检察权也是宪法的基本要求。《决定》强调，依法治国首先是依宪治国，并强调要加强宪法实施。可以看出，推进以司法公正为核心目标的司法体制改革，也是加强宪法实施、实现依宪治国和依宪执政的基本要求。

新中国成立以来，我国建立了与国情相适应的社会主义司法制度。这一制度在保障法律实施、化解社会争议、实现公民权利方面起到了重要作用。但近年来，我国司法制度的运行出现了一些问题，司法公正难以得到保障，人民对司法的信心在下降，司法机关未能很好地履行自己在化解社会争议及公民权利保障方面的职能，致使社会矛盾累积，给社会管理带来诸多挑战和困难。

鉴于此，《决定》提出，要进行以“保证司法公正，提高司法公信力”为目标的司法改革。这其中最为重要的任务就是要建立保障司法机关能够独立行使审判权和检察权的司法体制。

那么，实践中影响司法机关独立行使审判权和检察权的体制障碍主要在什么方面呢？笔者认为，主要在两个方面：一是司法机关的地方化，二是司法机关的行政化。

在司法机关的地方化方面，根据人民代表大会制度，我国各级国家机关设置按照各级人大及其常委会产生“一府两院”的模式，人民法院和人民检察院基本按行政区域设置，与地方权力机关及行政机关实行管辖区域上的重叠，其人员由地方人大及其常委会选举或任命产生，其经费由地方财政予以保障。这种司法体制的有利之处在于明确管辖，便利公民进行诉讼，也容易得到地方党政部门对司法工作的支持。但其弊端也是明显的，最突出的问题有两点：一是由于在人、财、物等方面受制于地方，地方司法机关自觉或不自觉地在行使权力过程中以维护本地方当事人利益为己任，甚至承担促进地方经济发展的责任，所以在司法过程中地方保护主义色彩明显。二是地方党委、人大甚至行政机关都有可能对案件施加自己的影响，导致司法的独立性受到损害。

在法院的行政化方面，我国目前对司法人员实行行政化管理模式，纳入国家公务员系列，实行上命下从式的管理方式，法官在行使审判权时要听命于庭长、院长或审判委员会的决定，这样就使案件的审理名义上是合议庭的法官在进行，但实际上在很多时候是由领导决定案件审理结果的。

法院的地方化和行政化严重影响了法院的独立审判，带来的结果是多方面的：首先，地方保护主义可能导致案件审理的不公正；其次，司法权的运行模式偏向于行政权，其权利保障功能丧失，变成治理社会甚至是维稳的工具；第三，司法人员职业尊严感缺乏，司法人才流失严重，对高素质和稳定的司法队伍建设不利；第四，造成司法公信力下降，当事人不相信司法机关能够依法审理案件，破坏司法机关在人民群众心目中的形象。

对于司法机关中存在的体制问题及其不良影响，党中央有清醒的认识。去年召开的党的十八届三中全会已经对司法改革作了重要部署。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要实行省以下司法机关的人财物统一管理，探索建立司法辖区与行政辖区分离的制度。党的十八届四中全会《决定》在此基础上进一步提出了深化司法体制改革的任务与目标，基本内容包括：

一是最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。党的十八届三中全会提出实行省以下司法机关人财物统一管理之后，人们对跨省之间的民商事案件和省级范围内影响较大的行政案件能否得到公正审理存有疑虑。《决定》指出，设立最高人民法院巡回法庭，是对党的十八届三中全会内容的进一步深化，有利于确保法律统一适用。

二是探索设立跨行政区划的人民法院，办理跨地区案件。这是对十八届三中全会精神的继续强调，也表明这一问题的重要性。通过设立跨行政区划的法院，集中审理跨区域的重大案件，可以弥补省级统管未能完全解决的遗留问题，从体制上彻底排除地方因素对公正司法的干扰。

三是推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。执行难直接影响法院判决的权威性和司法机关的公信力。在人民法院内部将审判权和执行权相分离，建立相对独立的强制执行机构，既可以充分发挥执行实施权作为行政权的制度优势，形成上下统一领导、统一指挥的执行体制，又可以避免执行裁决权与执行实施权简单分割而影响执行效率、损害司法公信。

四是改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院司法行政事务管理权和审判权相分离。审判工作是法院的核心工作，但法院内部仍有管理及服务工作。过去未能界定法院内部这两种权力的不同属性，导致管理与服务的界限不明、法官与行政管理人员的身份混同，最终导致法官数量不少，但从事一线审判工作的人员不足。《决定》提出探索实行司法行政事务管理权与审判权相分离，可以更好地推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保法官的独立性。

五是完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，防止地方保护主义和行政机关干预，从制度上解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。在我国的三大诉讼中，行政诉讼受司法机关的地方化和行政化影响最为严重，这也是行政诉讼制度运行艰难的重要原因。改革行政诉讼机制，发挥行政诉讼制度功能，对于实现司法改革的目标至关重要。

当然，真正实现司法体制改革的重点在落实。十八届三中全会召开以后，中央迅速部署，开启了司法体制改革的大幕。2014年2月，中央全面深化改革领导小组第二次会议通过了《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》，明确了深化司法体制改革的目标、原则，制定了各项改革任务的路线图和时间表。

上述改革措施在全国引起了强烈反响，让全社会认识到中央进行司法体制改革的决心，也正在重新唤起人民对我国司法制度的信心。相信通过全面贯彻落实十八届三中全会和四中全会有关司法体制改革的重大决策部署，我国将真正建立起适应法治中国建设要求的司法体制，使司法机关在化解社会矛盾、保障公民权利方面起到应有的作用。

作者：中国政法大学教授、宪法研究所所长

（责编/傅建芬）