■王 晨 刘圣中

“捆绑式管理”的根本原因在于政府利益的张扬以及对相应的公民利益的忽视，所以避免“捆绑式管理”的基本思路就在于限制政府对于自身利益的过度追逐，保障公民利益在政策制定和实施过程中得以彰显。

【案例】

在公共管理实践中，有时政府为了推行某项政策，把毫不相关的另一项政策与之捆绑执行。这种“捆绑式管理”屡见不鲜，计划生育政策是其中一个“重灾区”。2014年4月，广东不少地区规定“单独”夫妻办理二胎准生证时要签订结扎协议，否则不予发证。而早在2011年，贵州省兴义市将义务教育与计生政策相绑定，规定新生和转学生需带计划生育证明方能办理入学手续。

除此之外，还有所谓“倡议式”捆绑。如陕西省宝鸡市2014年10月1日起实施了新修订的《宝鸡市无偿献血管理办法》，倡导现役军人、高等院校学生至少每年无偿献血一次；新录入机关、事业单位的工作人员在上岗前无偿献血一次；本市公民在领取机动车辆驾驶证前、男女青年在领取结婚证时、高中毕业学生在接到大学录取通知书后，都应无偿献血一次。

“奖励性”捆绑也别具创意。浙江浦江县也规定荣获国家无偿献血奉献金奖(8000毫升)、银奖(6000毫升)、铜奖(4000毫升)的无偿献血者的直系子女参加中考时，可享受加分等优惠政策。

还有“消费式”捆绑，如湖北某县规定新人领取结婚证时需要缴纳额度不等的照相费、相框费、DV拍摄费等。

【剖析】

“捆绑”的代价

“捆绑式管理”指的是政府部门在管理公共事务的过程中，把一个条件作为满足另一个条件的前提，甚至把原本许多不相关联的事联系起来，以达到特定的管理目的的管理方式，这是一种行政权力管控依赖的产物。

政府采用这种管理方式不乏合理的初衷，如推动无偿献血、落实计划生育政策等，但是其行为却是以管理替代服务的“懒政”模式，并不能获得服务对象的肯定。甚至也不排除有些单位为了获取不当利益，把公共管理权力与谋取部门私利结合起来，产生诸如“吃、拿、卡、要”之类的现象。这就蜕变为要挟群众利益的腐败行为。深入分析起来，“捆绑式管理”存在多种危害。

首先，捆绑式管理方法有时存在剥夺公民权利的问题。

例如计划生育政策与义务教育制度的捆绑方面，贵州省兴义市的计划生育部门为了敦促县域内的人缴纳计划生育罚款，把计划生育罚款的缴纳作为享受义务教育的前提,将获取义务教育的资格置于计划生育的前提之下，以是否交清罚款衡量公民能否享有接受义务教育的正当权利，这无疑是政府公权力之手伸向了法定的公民教育权。

父母违反计划生育政策决不应该由年幼的孩子承担。孩子不能因为其父母的计划外生育行为而不能享受义务教育。这种无条件的基本公民权利不能因为任何理由受到剥夺和限制。任何限制行为都是违反基本法律的。

其次，这种管理方式损害了政府的公信力。

政府公信力是政府合法性的一个重要指标，而影响政府公信力的一个重要因素就是政府政策对民众的影响。当政策措施符合人们群众利益，受到人们群众欢迎，公信力就会相应提高；而当政府的政策不得民心，人民群众产生怨言时，政府公信力就会下降。

从捆绑式管理来看，不管是“单独二孩”准生证与结扎承诺书的捆绑，还是公务员考试录用与自愿献血的人为捆绑，都在不同程度上遭到人民群众的反对，群众不满意这种强制性的捆绑模式。这种反映对于政府的公信力来说无疑是一种不合理透支。人们怀疑政府到底有没有践行为人民服务的宗旨，认为政府政策的出台和执行只顾自己部门利益而不顾人民群众的感受。因此，对政府失去部分信任。长此以往，政府公信力就会越来越低了。

【深度】

为何“捆绑”？

这种“捆绑式管理”在我国各地大量存在，其中包含着政府在行政管理方法和公共政策执行过程中的一些惯性的思路和方法。

部门利益V S公众利益

从理论上讲，政府是公众利益的代表者和执行者，与公众利益应该是一致的。但是，在实践中我们经常发现有些政府部门从自身利益出发，在某种程度上成为了一个与公众冲突的利益集团，“捆绑式管理”就有这个倾向。为方便自身，减少办事难度，随意将两类政策捆绑在一起执行，却给公众办事带来了诸多不便，甚至违反了公众的基本权利。

例如，在广东很多地方申请办理“单独二孩”准生证时需要签订结扎协议这一事例中，政府计生部门的思路是公民要想享受“生二胎”的权利就必须负担结扎的义务。基于政府自身的利益考虑，这能够更好地落实计划生育政策，完成计划生育任务。但是，如果站在公众角度来看，强制性捆绑一定程度上侵犯公众的生育权和安全感。

政府是由形形色色的工作人员组成，政府的利益不仅包含政府作为一个整体所具有的政策执行利益，也包含公务人员的私人利益，例如个人职务升迁、工资待遇奖励等。而这种私人利益的实现往往会借助政府的政策推行，这就是二者冲突的根本原因。

异化的政绩考核

政绩是对政府工作效率、工作效果、工作效益的衡量。恰当地评价一届政府的政绩，不仅可以推动政府行政效果和行政效率的提升，还可以为以后的政策制定提供依据。

然而，在当前政绩考核的过程中，货币方面的考核是最容易测量的。当然不是说用货币来考察一届政府或者一个部门就完全没有道理，只是政府部门毕竟不是企业，挣钱或者是财务上的收入增长并不应该是一个主要的考察指标。这种经济性的政绩考核方案所造成的直接后果就是一种经济性政绩观，即做一切事情的出发点就看推行这个政策会不会带来直接的经济效益。实贱证明，这种考核观念和考核模式并不利于社会的综合发展。

作为公共机构的政府更应该多关注社会效益或者群众满意度这样的社会性指标。当然这种考核与经济考核相比，不仅需要投入大量的人力物力财力，而且需要较高的专业技术水平。而这也成为现阶段政府部门热衷于经济性考核的原因之一。

贵州省兴义市政府采用的计划生育政策与义务教育制度捆绑的这种管理方式中，将征缴社会抚养费放置在儿童接受义务教育的权利之前，尽管有其现实原因，但是这种行为仍然是违背了基本法律，其背后不得不说可以找到经济性绩效考核观的不当影响。

【对策】

五解“捆绑式管理”

“捆绑式管理”的根本原因在于政府利益的张扬以及对相应的公民利益的忽视，所以避免“捆绑式管理”的基本思路就在于限制政府对于自身利益的过度追逐，保障公民利益在政策制定和实施过程中得以彰显。

一解：建设服务型政府,变“管理者”为“服务者”。

政府之所以采用“捆绑式管理”，主要是本位观念太强。有的行政部门总是盯着自己的指标、利益做决策，自然喜欢采用对于行政部门来说更加便捷、利益更大的“捆绑式管理”的管理方法。

这种“政府本位”管理理念在当代政府管理中明显过时了。美国著名的公共管理学家罗伯特·登哈特认为，公共管理者的重要作用并不是体现在对社会的控制或驾驭，而是在于帮助公民表达和实现他们的共同利益，政府的角色应该是“服务而不是掌舵”。从这一理论的角度分析，政府及其职能部门的种种“捆绑式管理”集中体现了政府对社会公民的一种“压力型”控制理念，而不是站在民众立场上帮助他们实现利益的“服务者”理念。

所以，地方政府及其职能部门必须加快从“管理者”向“服务者”的理念转变，把提供优质社会服务作为工作的立足点和出发点，站在民众的立场上帮助民众实现他们的共同利益，而不是创造一些“捆绑式”的政策加大普通民众实现自己利益的难度。

二解：建设参与政府，变“拍脑袋”为“纳民意”。

公共政策的成功实施，不仅有赖于良好的政策决策初衷和科学的决策过程，而且应注重可操作性和现实性两项原则，尤其是要考虑到普通公众的感想，考虑到他们作为政策执行目标群体的方便性，让公众参与政策过程中，更顺畅更便捷地享受公共产品和公共服务。

在一些“捆绑式”政策出台前，政府部门往往缺乏前期的调研，甚至很多时候就是坐在办公室里“拍脑袋”决策的结果，导致的后果自然是脱离实际、脱离群众，其结果必然事与愿违。所以，政府在推行某项具体政策时，应充分做好决策前的调研，从群众角度思考，尽可能简化程序。同时充分赋予人民参与社会治理，进行民主决策、民主管理、民主监督的权利，拓宽多层、有序的政治参与渠道。这样公共政策和公共服务的提供才能更加符合简政放权的大趋势，政策的执行才能够更加符合群众利益。

三解：建设法治政府，将公权力固定在法治轨道。

有些“捆绑式管理”规定涉及显性的违法违规，比如将义务教育与计划生育的捆绑明显就是对公民受教育权的侵害。通过对这些规定出台过程的研究，我们可以发现几乎每一个受争议的个案背后，都可以看出行政机关“权力自授”的影子，没有关联利益群体和公民的参与，没有既定程序的约束，没有来自法律法规层面的审查。

所以，必须要建立法治政府，把公共权力关进制度的牢笼，固定在依法的轨道上，强化对人民合法权益的保护，防止政府一些不合法不合规的“捆绑式管理”行为的侵害。

四解：建设责任政府，以行政问责制规范行政行为。

要想彻底铲除“捆绑式管理”，行政问责制的建立非常必要。我们可以看到，“捆绑式管理”非常不受人们群众欢迎，却一而再、再而三地出现，其原因就在于鲜有被问责的现象。通常的情况是政策出台之后，如果舆论炮火比较猛烈，民意太过汹涌，大不了“暂缓执行”，或者干脆说“临时工”干的，把责任推卸得干干净净。但是，如果舆论的声音变小了，又没有上级领导过问，一般这样的政策就会堂而皇之地继续执行下去。

所以，要想减少甚至铲除“捆绑式管理”政策必须依赖于行政问责制的建立，建设责任政府，对出台这一政策的部门和人员进行严格问责和处罚，以杜绝这样一种“捆绑式”霸道政策再次出现。

五解：建设社会性政府，变政府管理为政府治理。

有些“捆绑式管理”的政策突出表现了政府管理社会之手伸得过长、管理过细，大包大揽的现状。比如，倡议申领驾照、结婚证之前应无偿献血这样的政策，对于公益事业而言自然是善举，但是由行政机关以规章的名义出台，带有显性的强制色彩，再好的初衷也会让民众产生不舒服的心态。

相反，如果政府把更多的关系交给社会去调节，由社会组织提出某些诉求，利用社会组织没有权力背景，能充分尊重公民权利，坚持自愿原则的优势，充分培育壮大社会组织，促进社会微观自治，显然治理的效果会更加理想。

总之，公共管理是一种柔性的、法治的行为，任何有悖人本精神，有违法律原则的做法都是不适当的，也是应该杜绝的。管理者应该学习法律规定，培育法律精神，将法治习惯贯穿到点滴行动当中。一言以蔽之：“无法律，不行政”。