■本刊记者 吴明华

新型城镇化关系中国未来，小城镇蕴含着大战略。目前试点地区正在着手探索，我们应该如何走好新型城镇化之路？

“‘以人为本’是目的也是手段”

《决策》：此次国家新型城镇化综合试点，一个重要的核心就是以人为本，推动人的城镇化。在试点操作中，这一核心理念如何得到很好的理解和落实？

孙自铎：“以人为本”的城镇化关键是“迁转俱进”：实现人口从乡村到城镇的迁移与人口从农民到市民职业身份转换同步推进，让迁移到城市的居民能够在城市里“住有所居”、“学有所教”、“老有所养”、“劳有所得”、“娱有所乐”、“病有所医”，充分享受到城镇现代化的公共基础设施和服务，拥有一个良好的居住和空间环境、良好的人文社会环境、良好的生态环境、清洁高效的生产环境。

城镇化是农村人口向城镇逐步转移的过程，也是城镇基础设施和公共服务，覆盖更多的农村地区和人口的过程。“以人为本”是目的也是手段，提高了人口素质和收入水平，改善了要素供给，也扩大了消费需求，有利于城乡可持续发展。

我们应当适应城镇化快速推进和外来人口规模不断扩大的趋势，加快建立城乡一体并以常住人口为依据的新型户籍管理体制和人口登记制度，使在城镇有稳定就业和居住的农民工及家属，有序转变为城镇居民，并在劳动报酬、子女就学、公共卫生、社会保障等方面享有城镇居民同等权益，以合理化、合法化推进农民市民化。

加快土地制度改革，对进入城镇农民的土地进行“确权”，允许进入一级土地市场，确保农民的土地收益，同时推进农村土地综合整治行动，实行城乡建设用地增减挂钩、城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进城定居规模挂钩，建立农民退出土地补偿机制和农民在城镇购房补贴制度，加速农民市民化，优化人口布局。

刘发明：所谓城市，“市”就是商贸、流通。住在城里的人要通过经贸、交流来赚钱，维持生计。新型城镇化不能单独是卖房子给人住，它应该从经济、社会、生态等方面来综合规划、统筹推进，这个城市才有生命力。

新型城镇化主要是围绕人的生活、就业，要尽可能地创造就业机会。以人为本，就是围绕人在城市生活会有哪些需求。除了浅层次的需求，还有教育医疗、休闲娱乐等，都必须相应地配套起来，否则这个城市发展就不健全。

比如，现在各地大力发展现代服务业，就是在弥补我们城市的短板。实际上最主要的配套就是现代服务业，它也是最能吸纳就业、最能创造就业岗位的，同时满足了别人对服务的需求。所以，新型城镇化一定是以人为本，各种资源、能源能够被高效使用，能创造更高效益的。

我们新型城镇化有一个很大问题，就是“异地城镇化”。很多人在外地打工，融入别的城市了，但他在那边也是流动性极强的，没有真正扎下根来，他们并没有享受到很多的城市文明。所以，我们就要在这方面做文章。

大城市对流动人口有很多限制，但我们要想办法留住他们。怎么办？要发展产业，要把城市环境建设得很有品味、很优美，要让他觉得在这边好得很，他就不走了。

吴立新：就我们撮镇来说，是以商贸物流为龙头，以现代工业为支撑，以生态环保为目标的新型城镇化。为什么这么说？

撮镇既是镇，也是全省唯一一家以商贸物流为主要内容的省级开发区。以商贸物流为龙头，既促进了商贸物流的发展，解决了就业，增加税收，又无形中体现了新型城镇化。

我们当地老百姓在本地厂里打工的比例非常高。以前的城镇化是背井离乡、没有家庭温暖的城镇化，现在，我们则是在家门口实现了城镇化。人们安居乐业，享受发展的成果。

同时，城镇化是以生态环保为目标。我们有万亩荷花园，有大面积的植树造林，我们正在合肥市的统一部署下推进环巢湖综合治理工程，镇内主要河流生态治理工程基本完成，最终的目标是实现生态可持续发展。

黄勇兵：从企业角度来理解城镇化，我们认为，在未来新型城镇化的过程中，以人为本就是要求城镇，必须集合休闲、旅游、康体、养生，乃至产业园区等等功能。这样的新型小镇，将会成为相关行业，特别是房地产行业的一个巨大机会。

如果将我国和西方国家城镇化的路径稍加对比，可以发现，新型城镇化将让原来只从事住宅开发的房地产商，逐步转向开发各种房地产业态。能够参与新型城镇化的地产商，不仅能开发住宅，还有能力开发产业地产、学校以及各种配套。因此，相关行业、企业在新型城镇化后，将呈现分工加剧的趋势。

“新型城镇化本来是为了老百姓幸福，不要违背这个初衷。”

市民化成本分担机制是伪命题？

《决策》：农业转移人口市民化成本分担机制是此次试点的重要内容之一，但对此争议不少，转移支付与转移人口无论如何挂钩，似乎都很难平衡各方利益。究竟如何看待这个问题？

孙自铎：一种流行的观念认为，农民已经有了土地，相当于已经有了相应的社会保障，国家就可以不负担或者少负担相应的基本公共服务责任。这种看法的根源来自“身份等级”观念的流毒，是造成农民在城镇化过程中被迫“土地换社保”、严重被剥夺的重要原因之一。

因此，要更新观念，建立农民与市民共享的社会保障机制，彻底地把农民的土地和其基本公共服务的权利分开，落实国家对农民的责任、维护农民在城镇化中的权益。

首先要基于“人人平等”的观念，确立每个人所应享有的最基本的公共服务权利，并明确这个责任是由中央政府来承担。如义务教育经费的全国统筹；社会保障中央政府对于每个人都有一个最为基本的保障额度。建立中央对地方城镇化的资金转移支持补贴制度。

其次，要建立省级农民工市民化的转移支付机制，根据各城市吸纳农民工定居的规模，每年定向给予财政补助。

卓勇良：中国经济发展中长期有一些似是而非的问题，农业转移人口市民化成本分担机制就是一例。这使人想起，多年前一位领导取笑城市化观点，说这些书呆子，政府哪有钱安排农民进城。

农民是因为城里有工可打才来，他们是进城创造财富的，农民并不需要政府“安排”进城。如果城里长期无工可打，农民就会回家，毕竟还有几亩薄田。农民在城里打工时间长了，势必成为市民。这些也是城市化的两大要义，即城市产业发展和居民增加。

然而由于城乡二元体制，农民享受的基本公共服务大大低于市民。城市政府对那些长期进城打工的农民，并不愿意承担其教育卫生文化等基本公共服务。所以，这些农民即使长居城里，也还是没有实现所谓的市民化。

因此，所谓市民化成本分担机制问题，一半是如何让长期在城里的农民享受城市政府公共服务，另一半是基于如何“安排”农民进城考虑。前者或许还有些道理，不过就事论事解决不了多少问题，后者是对城市化的曲解。

深入而言，关于农业转移人口市民化成本分担机制，实际是劳动力大量过剩时期的阶段性问题。因为在此情形下，城市政府能以大大低于户籍居民的公共服务费用，取得大批进城劳动力，他们宁可把钱用于大而无当的重复建设，也拒不为其提供足够的公共服务。正是因为长期不愿意支付这笔费用，所以才出现了所谓的市民化成本分担机制。

我们设想一下，当劳动力求大于供时会怎样？如果城市政府仍不提供公共服务，则这一城市的劳动力将短缺，企业和居民将怨声载道，城市运行将受影响。因此不得不主动或被动地向农民工提供公共服务。在这种情况下，根本就不存在所谓的市民化成本分担机制问题。

市民化是城市化的函数，而城市化是工业化的函数，说到底是工业化造就了农业转移人口市民化。关于城市化进程中的市民化成本，内生地由工业化收益提供。城市政府向企业收税，又以公共服务方式支付给全体市民。只要工业化是有效率的，就不存在缺钱问题；只要政府运行是正常的，就不存在农业转移人口市民化成本分担问题。如果还是缺钱，那决不是费用问题，而是城市政府的良心和体制问题。

所以，所谓农业转移人口市民化成本分担机制，实则是市场化不充分下的伪命题。市场化主导的工业化将内生地承担农业转移人口市民化成本，并不需由谁来分担。

在当前劳动力总量逐年减少下，城市政府将逐渐不得不增强公共服务以吸引农民工，若干年后，所谓市民化成本分担机制问题将自然消解。当下，仅就农民工长期无法在城里体面生存发展这一事实本身，即已对一些城市政府形成若干压力。

或许过不了多长时间，随着劳动力短缺加剧，至少沿海发达地区的地方政府，就将竞相出台关于农业转移人口市民化的相关政策。

“不能靠政府单打独斗”

《决策》：新型城镇化关系中国未来，小城镇蕴含着大战略。目前试点地区正在着手探索，我们应该如何走好新型城镇化之路？

刘发明：一个城市、一个集镇要想长盛不衰，必须要以产业为依托。新型城镇化肯定要和产业发展紧密结合，走产城融合、相互促进的路子。我们城市发展接下来就按照产城一体化的要求，为产业发展提供更好的投资环境、生活配套。产业发展也会吸纳就业人群，促进城市的建设发展。

“要市场推动与群众参与并行。城镇化靠政府单打独斗是干不好的。”

另外，新型城镇化很重要的一个特点，就是城市与下面的集镇，乃至中心村之间要一体化，也就是城镇一体化。它们相互之间应该是一种互补的、带动与被带动的关系。它可能是反映在产业上，或者反映在交通上，实际上就是密切它们之间的联系。它们之间联系得越紧密、越便捷，城镇一体化越成功，新型城镇化也就越成功。

城镇如何一体化？集镇对城市来说分别承担怎样的功能？这不仅需要规划，更重要的是规划的实施，其中关键是要解决土地、交通等要素瓶颈制约，以及生产资料流动问题。这里面有很多东西需要探索。

吴立新：新型城镇化建设，必须首先坚持以人为本与因地制宜并重。以人为本的理念，最终体现在人安居于这个城市，能够享受城市的文明，也就是我们常说的要让农民朋友进得来、留得下、住得好。

要坚持利益共享，着眼于促进农民就业和生活方式的转变，建立合理的利益共享机制，使城市的发展能够促进人的全面发展。

新型城镇化还要量体裁衣，即城市发展要与自身特点相适应。撮镇是合肥东向的桥头堡，区位优势和经济基础决定了撮镇要把“产城一体、生态幸福”作为推进新型城镇化的目标。

同时，要坚持产业发展与基础建设同步。没有产业的支撑，新城也会变成鬼城，没有人气的城市就失去了灵魂。我们通过招商引资促进产业的升级，通过产业的升级做大做强我们的经济总量，提高发展质量。

城市基础设施建设是产业发展的有力保障，如果基础设施滞后，不仅影响经济社会发展，也不利于改革发展的成果惠及全体人民。若污水横流，道路不通，晴天一身灰，雨天一脚泥，老百姓就感受不到城镇化带来的福利和好处。

另外，要市场推动与群众参与并行。城镇化靠政府单打独斗是干不好的，要注重引进了民间资本，提高群众参与意识，得到人民群众的支持。

孙自铎：目前的城镇化主要是政府主导，以行政手段改变和影响城镇发展。相比之下，城镇产生发展的最主要动力的经济因素，反而处于次要位置。

必须发挥市场的主导作用，疏通城乡之间生产要素互动渠道，强化市场功能，更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，让市场这只“看不见的手”来引导生产要素自由流动，为城镇集聚和辐射功能的发挥创造有利条件。

同时，为了保证城镇化合理有序推进，城镇化与各方协调发展，避免“城市病”和资源和生态的破坏等问题，城镇化过程中又离不开政府必要的干预和调节，政府的引导必不可少。政府要致力于通过制度建设，运用法律手段和政策手段，强化政府规划和调控职能，构建以市场推进城镇化的机制，消除人口和生产要素自由流动和优化配置的制度障碍。

卓勇良：人的城镇化不能靠行政命令，不要强制农民迁移，一定要尊重群众的意愿，我觉得这个最要紧。新型城镇化本来是为了老百姓幸福，不要违背这个初衷。

第二，不要重复建设，不能人为去造城，去建一条街，这是很危险的。过去，发达地区在这方面的经验教训很深刻。

第三，城镇建设除了做面子工程以外，更要做里子工程。下水道、清洁自来水的供应、垃圾收集，这些事情面子上都看不见，但是太重要了。像我们浙江的横店镇，它就老老实实花了两年时间做了地下排水，几十公里的地下管道全部铺好。面子工程要做，但是里子工程绝对不能偏废。

黄勇兵：从目前来看，核心大城市和中型城市的连接区域，中型城市和小型城市的连接区域，以及城市和城市之间的过渡区域，是今后新城镇发展的一个广阔舞台，

从我们企业来说，尽管城镇化不是房地产化，但是不可否认，房地产在城镇化过程中仍然会起到拉动内需的作用。随着新型城镇化的进展，我国房地产业还有一个相对的黄金时期发展，就近期全国房地产市场发展有所放缓只是暂时调整，房地产业与新型城镇化具有很强的相关性，相信我国房地产业会伴随城镇化逐步健康发展。