文/徐翠翠

2013年12月25日,环境保护部有关负责人向媒体通报，根据国家环境空气质量监测网监测结果：12月16日至24日的9天中，有45个城市发生了重度及以上污染，主要污染物为PM2.5和PM10。中华大地已陷入“十面霾伏”，“今天有霾吗？你那边有霾吗？”已经成为人们最新的寒暄语……愈演愈烈的环境污染形势对传统的污染治理方式提出了严峻的挑战。

现有环境监管体制的弊端

依据《环境保护法》第七条的规定，我国环境监管体制采取的是统一集中监督与分级、分部门监督相结合的模式，具体而言：中国负责环境行政执法的中央机关是环境保护部环境监察局，其对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府设有环保局，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。除此，下列政府职能部门也具有环境行政执法资格：国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，以及县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门。比如水资源保护的执法主体为水利部门、海洋污染防治的执法主体为海洋部门、土地利用和矿山开发环境的执法主体为国土资源部门等。现有环境监管体制的弊端具体表现为：

环境执法机关之间协调机制不畅。从横向上来看，同一行政区划内的执法部门之间职能分工不清晰，进而造成职能交叉重叠和空白缺位并存，部门之间争权诿过时有发生；不同地域的执法部门之间将环境监管人为地分片划区，分而治之，“马路警察各管一段”。从纵向上来看，上下级环境监管机构之间只是业务上的指导和协调关系，地方环境监管机构受当地政府的直接领导，使得地方环境监管机构在实施行政行为过程中，容易受到地方政府不作为和地方保护主义的影响。

环境行政执法和刑事司法脱节现象非常严重，“以罚代刑”现象突出。2005年至2007年间作出的环境行政处罚决定的案件数量分别是93,625件、92,404件和10,135件。与此同时，在司法实践中，因环境犯罪而被追究刑事责任的案例2005年1起，2006年2起，2007年和2008年也分别都是1起（截至2008年9月）。首先我们承认，环境刑事司法的案件数量肯定低于环境行政违法的案件数量，但是两者数量相差如此悬殊，更多的还是在于行政执法和刑事司法之间的衔接不畅、行政权和司法权的场域界限不明晰、部门保护主义和地方保护主义在作怪。中国现在的财税体制是地方的行政事业经费基本由地方负担，行政执法单位的罚没收入是按照一定比例返还给单位作为办案经费和职工福利使用的。受利益驱使，一些环境行政执法部门，往往采取行政手段以罚款等方式处理严重的环境行政违法行为，而拒绝向司法机关移送。

只重视对行政违法和刑事犯罪的追究，而对民事侵权受害人的赔偿严重不足。危害环境的行为，违反了环境行政法规或行政禁令，破坏了环境监管秩序，属于行政违法行为，情节严重或后果严重的，可能构成刑事犯罪。但不能忽视的是，环境权是新时期人权的重要内容，危害环境的行为同时侵犯了公民的财产权、健康权、生命权，属于严重的民事侵权行为。由此，环境民事侵权、行政违法和刑事犯罪案件交叉产生，而司法实践中往往将环境违法犯罪分子判处了刑罚，似乎就“案结事了”，可那些因长期受环境污染而罹患各种疾病，或遭受财产损失的公民，并未通过法律得到应有的赔偿和救济。

环境污染协同治理的必要性

环境是一项特殊的公共物品，其和各行各业的生产活动以及每个公民的日常活动紧密相连。治理环境污染可以说是“牵一发而动全身”，而环境污染的特殊性，也要求我们创新环境污染的治理方式。

空气这一环境要素具有特殊属性。它可以自由流动，没有地域和国界限制，没有贫富阶层区分，排污主体最后肯定要“自食其果”，“飞去来器效应”在这里得以淋漓尽致地体现。基于此，跨地区、跨流域的环境治理显得尤为必要。

环境污染责任主体界定困难。它包括企业生产活动的排污，农业生产活动的污染，汽车尾气排放，公民日常生活排污，等等。有时候是各个排污主体均超过了规定的排污限制标准，进而造成了环境污染，有时候是各个排污主体均在规定的排污限制标准内，但这些污染行为结合在一起最终也造成了环境污染。而且污染结果具有滞后性、潜伏性，只有污染累积到超出了环境自净能力，污染结果才会显现，有时污染结果是十几年甚至上百年来污染的累积造成的。因此，到底谁是污染的责任主体，责任比例是多少，很难界定，最终造成“人人都是责任主体，人人都不担责”的尴尬局面。故而，跨部门、跨行业、跨阶层的全民参与环境污染治理当属应然之策。

环境污染协同治理的具体举措

协同治理的顶层设计。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要改革生态环境保护管理体制，建立污染防治区域联动机制。深化行政执法体制改革。整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。2012年12月发布的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》明确提出，“在全国环境保护部联席会议制度下，定期召开区域大气污染联防联控会议，统筹协调区域内污染防治工作。”环保部部长周生贤在2013年全国环境保护工作会议上表示，“完善区域大气污染联防联控机制。”2012年1月17日发布的《河北省生态环境保护“十二五”规划》中提出“制定实施京津冀区域大气污染联防联控规划，落实京津冀城市群大气污染防治统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调的总体要求”。

协同治理机制的设计。我们应创新环境污染的治理方式，提升治理环境污染的能力，统筹整合不同地区、不同部门的力量，建立起跨地区、跨部门的联防联控体系，协同治理环境污染问题。奥运会、世博会、亚运会期间，区域间协同改善空气质量的成功经验为协同治理体系提供了实践基础。当下我们应从以下几个方面做起：首先，建立跨区域、跨部门的常态协调机制，改变分而治之的治理格局。例如石家庄市对环境污染实施网格化管理，成立环保治安办公室（环保110），环保、公安联手打击环境违法行为。其次，建立健全行政执法和刑事司法之间的移送衔接机制。2007年5月17日发布的《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》，对涉嫌环境犯罪案件的移送程序、所附材料及违反规定的处罚措施等做了详细规定，增强了移送的可操作性。实践中，比如石家庄市公安局成立环境安全保卫支队，专门负责环保部门刑事执法与行政执法的相互衔接与协调联动机制。第三，建立三审合一环境庭，合并审理环境民事侵权、行政违法、刑事犯罪案件。比如2004年河北省晋州市人民法院就成立了专门的环境保护审判庭。2008年5月6日无锡中级法院亦成立了环境保护审判庭，并在江阴、宜兴、滨湖区、锡山区和惠山区人法院同时设立环境保护合议庭。