邱海平

【摘要】作为新时期全面深化改革的重大举措，党的十八届三中全会《决定》提出的“积极发展混合所有制经济”的根本目的是为了促进公有制经济和非公有制经济的共同发展。“两个毫不动摇”是积极发展混合所有制的根本原则。必须坚持和贯彻分类改革的原则，根据国有企业所在行业的性质和特点，区分出国有企业占主体和主导地位的和可以大力发展混合所有制的行业与业务领域。积极发展混合所有制经济不能一哄而上、一刀切，更不能搞变相的私有化；必须坚持公平、公正、公开原则，防止国有资产流失和腐败的大量滋生，防止非公有制企业的合法权益被侵犯。

【关键词】混合所有制 分类改革 国有企业 私有化 三中全会

【中图分类号】F01 【文献标识码】A

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”），第一次明确提出了“积极发展混合所有制经济”的改革新思路。积极发展混合所有制经济，是党中央关于全面深化改革的重大决定之一。换句话说，积极发展混合所有制经济，是党中央确立的新时期经济改革的重大举措之一。可以预见，混合所有制经济的发展状况必将深刻影响未来中国经济和社会的整体形态和走势。因此，如何坚持正确的原则，使混合所有制经济沿着正确的方向和健康的道路发展，就成为一个非常值得研究的重大现实问题。

事实上，自《决定》公布以来，混合所有制经济问题已经成为社会各界关注的热门话题，并出现了各种不同的解读和观点。例如，有的人认为，发展混合所有制经济必然导致国有资产的大量流失以及国有企业的私有化，因此，对发展混合所有制经济持完全否定的态度；也有的人认为，发展混合所有制经济，将导致非国有资本和企业的独立地位的丧失，因此，对发展混合所有制经济心存疑虑并持消极观望的态度；还有的人认为，发展混合所有制经济是新时期国有企业改革的方向，必须贯彻“中央精神”，在国有企业全面发展混合所有制经济，等等。这些似是而非的观点的提出表明，如何将思想认识真正统一到《决定》的精神实质上来，已经成为一个重大问题。毫无疑问，如果各级国有资产管理部门、国有企业、以及非公有制企业，都不能正确理解中央《决定》精神，受一些似是而非甚至是错误观点的支配，那么几乎可以肯定，中央提出的这一重大改革举措必将在实践中出现南辕北辙的严重后果。

笔者认为，全面领会中央《决定》精神，坚持正确的原则和方向，是积极发展混合所有制经济的前提，是使这一重大改革沿着健康的道路发展的前提。

我国绝大多数企业的所有制已经具有混合所有制的性质和特点

为了正确贯彻《决定》精神，首先必须正确认识《决定》关于积极发展混合所有制经济的特定涵义。

从理论上来说，混合所有制经济一般是指不同的所有权相结合或融合而形成的一种经济形式。所有制以及所有制经济可以从宏观和微观两个方面来理解。

从宏观上来说，所有制指整个社会经济中的所有制性质和结构，例如，资本主义社会经济是以资本主义私有制为主体的经济形态，社会主义和共产主义社会经济是以公有制为主体的经济形态和单一的生产资料公有制为基础的经济形态。我国自改革开放以来，已经形成了公有体为主体、多种所有制形式并存和共同发展的基本经济制度。从一定意义上来说，我国经济目前在总体上就是一种混合所有制经济。

从微观上来说，所有制指微观经济组织即企业的所有制性质和结构。从企业所有制的发展史来看，最初出现的是单一的个人或家庭所有制，这是一种纯粹的生产资料私有制。自19世纪六七十年代起，欧美主要资本主义国家开始大量出现股份公司。按照马克思的理论概括，股份资本是一种“社会资本”，“股份公司”是一种“社会企业”。由于股份公司的股份可以分别由不同的主体持有，因而，从所有制的角度看，无疑它是一种典型的混合所有制。但是，我们必须看到，在现实中，几乎所有的股份公司都存在控股权，而几乎不存在股权均分的情况，因而，股份公司实际上是一部分资本控制大量社会资本的途径和方式。马克思在理论上始终把股份公司理解为资本集中的方式之一。因而，不能因为股份公司股权的分散化和多元化的现象而看不到它的本质。正确认识这一点，对于正确认识混合所有制经济的本质具有十分重要的现实意义。

就我国的实际情况来看，在20世纪90年代的国有企业改革中，明确将建立现代企业制度即建立股份公司作为改革的目标。经过20多年的改革和发展，目前我国国有企业绝大多数都采取了股份公司的形式，其中一大批国有企业成为上市公司，同时，我国一大批私营企业也相继成为上市公司。因而从总体上来看，除一些中小企业和全部微小企业（严格来说个体户还不是企业）仍然是典型的私有制企业之外，我国绝大多数企业的所有制已经具有混合所有制的性质和特点。

显然，《决定》提出的“积极发展混合所有制经济”，并不是指发展一般的股份公司这种形式，而是有特定涵义的。事实上，《决定》明确提出了通过“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合”以及“实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体”的混合所有制经济发展方式。强调国有资本、集体资本、非公有资本之间的交叉持股和实行员工持股，是《决定》中所提出的“混合所有制经济”所特有的内涵。

那么，《决定》为什么要提出积极发展国有资本、集体资本、非公有资本之间的交叉持股和员工持股呢？要正确理解这个问题，必须结合当前中国经济的实际状况来进行分析。

首先从宏观上来看，2008年国际金融危机的爆发，使中国经济发展的外部环境变得更加艰难。无论是国有企业，还是非公有制企业，都面临着新的挑战和困难。2008年以来，我国政府提出了扩大内需的一系列政策，对减缓西方金融危机对我国经济的冲击和影响起到了积极的作用。但是，由于到目前为止西方发达国家经济从总体上来说也还未能显示出明显复苏的迹象，因此，在这样的背景下，在已经采取了多种扩大内需政策的前提下，又如何能够使中国经济进一步焕发活力和保持较快的增长呢？

众所周知，改革开放30多年来，中国经济的快速增长是靠国有企业与非国有企业的发展共同驱动的，二者缺一不可。但是，有些人不能正确看待这一点，他们认为，中国非公有制经济的发展受到了公有制经济特别是国有企业由于垄断而形成的挤压，只有通过国有企业私有化进而打破其垄断，中国的非公有制经济才能获得发展。显然，这种观点是错误的，因为它违背了国有企业与非国有企业共同支撑和推动中国经济快速增长的基本事实。我们必须看到，多年来形成的以公有制经济为主体、多种所有制经济并存和共同发展的基本格局，不仅是保持中国经济稳定增长的基石，而且也是保持社会基本稳定的重要基础。完全有理由预言，无论是推行大规模私有化，还是推动大规模公有化，必将导致中国经济与社会的巨幅波动，这也正是中央一再重申和强调“两个毫不动摇”原则的重要原因。

从微观上来看，一方面，国有企业在某些方面仍然还存在不应有的垄断现象，而且大部分国有企业的经营机制仍然不能完全适应市场经济环境的要求，从而有待进一步提高管理效率；另一方面，我国非公有制经济也存在家族化色彩浓、治理结构不科学、持续发展能力弱以及经营领域受限制等各方面的问题。因此，在新的国际经济条件下，如何真正进一步推动公有制经济和非公有制的共同发展，就成为一个全新的改革课题。其中，通过积极发展混合所有制，进一步改善国有企业和非公有制企业的治理结构和提升经营管理能力，是极为重要的一种途径和方式。正是在这样的背景下，《决定》提出了积极发展混合所有制经济的重大决策和改革思路。显然，同以往将公有制经济和非公有制经济分开理解和对待的思路相比，同那种把公有制经济与非公有制经济绝对对立起来的观点相比，这一改革思路无疑具有创新性，是一种改革的“新思路”。同时，在我国近些年的经济实践中，事实上已经存在很多公有制经济特别是国有企业与非公有制企业合作与混合发展的成功案例，《决定》提出的改革新思路正是以此为依据和基础的，旨在使这些成功的经验得到更为广泛的推广与运用。

另外，从劳资关系的角度来看，目前无论是国有企业还是非公有制企业，都还存在资本强势而劳动弱势的共同缺陷。在企业中，劳动方过度弱势，不仅不利于充分调动劳动者的劳动积极性和创造性，而且会在宏观上造成劳动者收入占国民收入比例过低从而直接影响和抑制市场总需求量，进而使宏观经济发展缺乏消费需求的强有力拉动，这正是中国经济近20多年存在的严重弊端。因此，如何从微观上提高劳动者的地位和收入增长，就成为改善宏观经济发展条件的重要一环。所以，《决定》在提出积极推动企业之间交叉持股的同时，还提出了“允许混合所有制经济实行员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体”。大力发展员工持股，应该被理解为中央《决定》关于积极发展混合所有制经济的重要内容，而不应该被淡化或淡忘。

正如《决定》明确指出的那样，积极发展混合所有制经济，其目的和意义在于实现“国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力”和“各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展”。具体而言，从国有企业这一方面来说，通过发展混合所有制，可以进一步实现股权多元化，进一步完善国有企业的治理结构，进一步提高市场化程度和提升经营管理效率，进一步增强国有经济活力、控制力和影响力。从非公有制经济这一方面来说，通过与国有企业发展混合所有制，可以实现非公有制企业的股权多元化和治理结构现代化，真正建立现代企业制度，同时，通过发展混合所有制，非公有制企业可以进入过去无力或无法进入的某些经营领域，扩大企业经营和发展空间。一句话，实现公有制经济和非公有制经济的双赢，正是发展混合所有制经济的目的和目标所在。

如何使两个“毫不动摇”的原则在发展混合所有制经济的实践中真正得到贯彻和落实，确实是一个必须认真研究的重大问题

党的十八届三中全会《决定》，不仅提出了积极发展混合所有制经济的涵义、形式和目的等内容，而且明确地指明了发展混合所有制经济所必须坚持的基本原则，即“两个毫不动摇”。根据这个原则，无论是通过混合所有制的形式导致国有资产流失甚至国有经济的萎缩和名存实亡，还是在发展混合所有制经济的过程中导致非公有制经济的名不副实或者权益受损，都是不符合中央精神和错误的。

当然，我们必须承认，如何使两个“毫不动摇”的原则在发展混合所有制经济的实践中真正得到贯彻和落实，确实是一个必须认真研究的重大问题。因为毕竟公有制经济与非公有制经济是两种性质不同的经济形态，具有不同的目标函数。具体来说，国有企业不仅追求经济效益，而且要承担更多的社会和政治职能，相对而言，非公有制企业则以追求经济效益为主。国有企业与非公有制企业的性质、职能、目标上等各方面的天然差别，必然使得在彼此合作与股份融合的过程中发生一些矛盾，搞不好，就有可能出现双损的结局。因此，为了使混合所有制经济的发展沿着正确的轨道和方向稳步推进，一方面，各级国资委必须按照中央《决定》精神，提出全面的政策要求和实施规则，使国有企业在发展混合所有制的过程中有章可循、有规可依，而不是各行其是、一哄而上；另一方面，无论是国有企业还是非公有制企业，在发展混合所有制经济的过程中，必须坚持实事求是、一切从实际出发，因地、因企、因行业、因技术等各种条件制宜的原则，避免一哄而起、一哄而散。

坚持分类改革原则，使混合所有制得到健康发展

实践表明，根据国有企业的功能定位进行分类改革是十分重要的经验和原则。由于国有企业以及各种行业本身存在巨大的差别，在发展混合所有制的过程中，必须坚持分类改革和实施的原则，不能一哄而上，更不能一刀切和强制推行。

现在，人们往往把国有企业仅仅划分为竞争性国有企业和公益性国有企业两大类，这是远远不够的。事实上，各种不同的国有企业分别具有各种不同的特点和地位。在发展混合所有制的过程中，必须根据行业的不同特点分别制定不同的改革思路，只有这样，才能保证混合所有制经济的发展不违背“两个毫不动摇”的根本原则。具体来说：

竞争性行业。竞争性行业又可以划分为一般性竞争行业和战略性竞争行业。一般性竞争行业提供的是一般性生活用品和生活服务，例如家电产品、纺织服装、普通商业服务等。一般性竞争产业的波动和市场震荡一般不会对经济和社会产生很大的冲击。发达国家的经济发展史表明，从总体上看，在一般性竞争产业的发展中，非国有企业比国有企业更具有市场竞争的优势。从长期的趋势上看，国有企业应该尽可能减少在一般性竞争行业中的规模。存在于一般性竞争行业中的国有企业可以通过混合所有制的方式，更多地让非国有资本和企业来经营，甚至完全退出这些领域。战略性竞争产业体现着国家的工业技术水平，进入门槛高，规模经济明显，如钢铁、汽车、化工、电子、造船等。这类产业中的企业虽然以营利为主要目标，但也负有发展民族经济和保障国家经济安全的重要任务。对于这类产业必须维持国有资本和企业的支配性地位，同时要大力引导和鼓励非公有经济成分的参与，提高这类产业中的企业参与数量，加强市场竞争，通过产业结构的调整和升级淘汰落后产能，提高行业整体技术水平和创新能力。分布在战略性竞争行业中的国有企业发展混合所有制的空间巨大，因为即便是这类战略性行业，其生产、研发、营销等业务内容繁多，所以完全可以将核心业务与非核心业务进行分类，以确定哪些必须坚持国有企业控制，而哪些可以通过混合所有制的方式与非公有制企业共营和共享。

战略性资源产业。战略性资源是国民经济的命脉，这类产业主要有石油、天然气、有色金属和稀土、煤炭等。对战略性资源的开发利用必须由国家通过国有企业来主导。但是，在这类行业中，同样存在核心业务与非核心业务的区别。在国家产业政策的规范下，可以充分利用和引导非公有经济成分参与非核心业务的股份合作，通过发展混合所有制，一方面可以大量引进社会各种资本，壮大资本规模；另一方面也可以使非国有企业甚至外资企业在这类产业中获得一定的发展空间。在这类行业中发展混合所有制，同样必须坚持和加强国有经济的控制力，合理进行产业规划和布局。在引入非公有经济成分和企业进入战略性资源产业的过程中，必须防止反客为主、国有企业的核心地位被蚕食的倾向。因为战略性资源行业的国有企业具有垄断性而否定国有企业在这类行业的控制地位，是根本错误的。同时，因为其整体上的战略性而拒绝在非核心业务方面发展混合所有制，是偏狭的。

战略性高技术产业。战略性高技术产业不同于一般性高技术产业，其主要特点是这类产业需要巨额的开发资本，同时其技术与产品往往与国家的经济和军事安全具有密切的联系，例如航天航空工业、核工业、基础电子等。这类产业中的企业一般不以追求利润为主要目标，而是抢占技术制高点，提高国家在战略性领域的国际竞争力。毫无疑问，在战略性高技术产业中，国有企业必须发挥主体和主导作用。同时，这类产业发展也可以通过发展混合所有制股份制的方式，在一些配套和非核心技术环节引进非国有企业参与，以提高整体的经营管理效率。

管制性垄断产业。在我国，这类产业以电信行业最为典型。管制型垄断产业的形成，一般是由于国家管制造成的。管制型垄断的产生主要源于国家安全、公共利益等方面的客观需要。从我国实际来看，在一定时期内实行管制性垄断具有其必要性，但管制性垄断也存在一些弊端，最主要的就是由于垄断而产生的价格高和服务差等方面的问题。这类产业的改革方向应该是，在保持国有资本在关键领域的控制力的前提下，通过发展混合所有制的方式，在一些非核心业务环节允许非公有资本进入，加强市场竞争，提高产业整体效率和服务质量。

自然垄断产业。自然垄断产业的特点在于其业务具有必须严格统一的运营与管理的内在要求，而不可能分而治之、充分竞争，属于这类产业的有邮政、电网、铁路、港口、机场等。由于存在垄断性，从而这类产业缺乏竞争压力，在效率和服务质量方面往往存在一些不如人意的地方。但是，在各国历史上以及大多数国家的现实经济中，自然垄断产业中国营企业仍然占有很高的比重。当然，即使是自然垄断产业，在其产业链中许多环节也可以引入多家企业（包括非国有企业）进行竞争，真正必须由国有企业独家垄断的环节也应尽可能减少。正如航空业中机场与航空公司的关系一样，铁路的自然垄断性存在于路轨和车站，而营运列车并不具有自然垄断性；电力系统的自然垄断性存在于电网，而发电、配电并不具有自然垄断性。显然，即使在这些自然垄断行业或产业中，在一些并不具有自然垄断性的业务环节仍然可以大力发展混合所有制，通过市场竞争，提高行业的整体效率和效益。

公用事业。以城市供水、供暖、供气最为典型。公共事业往往也具有自然垄断性，这类行业中的企业不应以营利作为首要目标，而是要更多地承担社会公共义务，公用事业中的企业不能为追求利润而损害公共利益。在我国，目前公共事业也多由国有企业和单位经营，这有其必要性和必然性。但是，在政府管制的条件下，通过发展混合所有制的形式，非国有资本和企业也可以进入公用事业的有关配套环节，以提高行业整体运营效率，同时也使进入该行业的非国有资本和企业获得适度利润。

非营利行业、敏感性产业、高社会风险行业等。非营利行业以医疗、教育最为典型。事实上，目前我国已形成了以国有医疗和教育为主、民办医疗和学校共同发展的格局。非营利行业必须坚持国有为主体和主导的基本原则，不能借发展混合所有制之机，全面市场化和私有化。

敏感性行业以新闻和文化出版业较为典型。经过多年的改革和发展，我国新闻和文化出版业已经形成了国家管制与市场有机结合的发展模式。一些文化出版企业已经成功上市。在敏感性行业的非敏感性业务环节，可以进一步大力发展混合所有制，充分发挥市场机制的作用，提高行业的整体国际竞争力。

高风险行业以金融业最为典型。此类行业不仅关系国家安全和国民经济命脉，而且个别企业的风险会迅速波及蔓延到行业，产生连锁性的社会风险。所以，必须坚持金融国有为主的原则，坚决抵制金融全面私有化的错误观点和主张，同时对这类产业必须实行严格的监管。不能借发展混合所有制之机，使我国国有金融制度和体系被逐步瓦解。

总之，不同产业和行业在我国经济与社会发展中的功能、地位和特点是各不相同的，因此，必须从各个产业和行业的实际出发，在坚持两个“毫不动摇”的基本原则下，在适合的领域和业务范围内大力发展混合所有制形式，而在不适合的领域、行业和业务范围中，则必须坚持国有为主体和主导的原则。同时，即使是在适合发展混合所有制形式的领域，也必须坚持公平、公正、公开的原则，防止国有资产流失和经济腐败的大量滋生，防止非公有企业的合法权益被侵犯。

责 编/赵斯昕