现代治理体系中的包容性改革

2014-04-30常修泽

人民论坛·学术前沿 2014年6期

【摘要】在中国全面改革的新阶段，重提发展混合所有制经济，有其新的价值追求。以笔者的包容性改革理论来分析，混合所有制不仅是公正的市场经济体制的产权基础，而且也是“社会共生”体制的经济支撑和现代国家治理体系的重要组成部分，可成为新阶段全面改革的突破点。要推进产权开放，实现国、民、外、内四种资本融合。其中，瞄准现有国企，通过吸引民、外、内三种资本深化国企产权改革是重中之重。要推进产业开放，以攻坚“破垄”为主攻方向，促进民营资本以多种方式进入垄断性行业。在改革中，要规范运作，防止出现“异化”，避免“双重侵吞”。

【关键词】混合所有制包容性改革价值再发现资本融合产权开放

【中图分类号】F01 【文献标识码】A

“发展混合所有制经济”，是上世纪90年代末经济改革中提出的命题。①在十六届三中全会前夕，笔者曾发表过一篇题为《发展混合所有制经济：完善市场经济体制新课题》的论文②，旨在倡导发展混合所有制经济，推进中国经济的“深度市场化”进程③。此后，由于种种原因，进展并不如人意。笔者在十八届三中全会之前出版的专著《包容性改革论》中④，又对新阶段全面改革进行了深入思考⑤。其中，在经济改革章的标题写道：“包容性体制的经济基础——混合所有制经济”。

十八届三中全会《决定》明确提出，积极发展混合所有制经济，并强调国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式。为什么十余年后再提发展混合所有制经济？有什么新的诉求？在实践中，如何发展混合所有制经济？特别是如何使民营资本进入“铜墙铁壁”般的垄断性行业和特许经营领域？本文拟对此进行再探讨。

“包容性改革”：混合所有制经济的价值再发现

十多年前，笔者论述“发展混合所有制经济”，主要着眼于微观经济的产权结构角度。在传统体制中，整个社会所有制结构和作为微观基础的企业产权结构，都具有一种“反混合”特征，具体表现为“三性”：一是“单一性”，即把中国经济看成“纯而又纯”的单一的公有制经济，将非公有经济视为与公有制经济格格不入的“异已力量”；二是“封闭性”，即把社会所有制结构和企业产权结构看成是一种封闭的系统，排斥不同所有制之间的相互渗透，彼此之间的融合更谈不上；三是“凝滞性”，单一性和封闭性的结果导致产权流动和交易的僵滞，这在国有产权体系中表现尤为突出。提出“发展混合所有制经济”，主要就是针对上述“三性”而言。⑥

拙著《包容性改革论》⑦其核心思想是“包容性体制总体优越于排斥性体制”，而且试图把它贯穿于经济、政治、社会、文化和生态环境制度“五环式改革”中。具体来说，“经济改革：寻求公正的深度市场化经济体制；社会改革：寻求各阶层社会共生的社会体制；政治改革：寻求最大政治公约数的政治体制；文化改革：寻求多元文明交融互鉴的文化体制；生态体制改革：寻求以天地人产权为基础的环资制度”⑧。

如果说，十年前笔者主要是从微观产权结构视角来探讨混合所有制经济的话，那么，十年后的今天，则从“包容性体制”这一更高的层面、更宏观的视野，来发掘混合所有制经济的价值。主要表现在以下四个方面：

第一，从经济体制改革方面分析，混合所有制是市场经济体制的产权基础。

当今世界两大主流十分明显：一是市场经济。“到目前为止，人类还没有找到比市场经济更有利于资源配置的机制”⑨。二是公平正义。民众这方面的诉求极其强烈。从制度设计来说，应建立一个带有包容性的“公正的深度市场化经济体制”。

中国现在有两个“苦于”：一苦于市场经济不发达，经济改革尚未到位；二苦于市场经济发展所带来的一些负面影响，如收入差距过大、社会分配不公等。因此，必须做到两个“互不排斥”（市场化不能排斥公正化；公正化不能排斥市场化），而且还要“内在融合”。

难点在于如何建立市场化与公正化“内在融合”的经济体制？就中国来说，既然资源配置由市场决定，而且“公有制经济和非公有制经济都是我国经济社会发展的重要基础”，这样一种包容性经济体制，在财产关系上就需要一种带有包容性的经济形式与之适应。

那么，这种带有包容性的经济形式是什么？笔者认为，既不是单一国有制，也不是单一私有制，而是在“社会公平和市场经济兼容”的基础上，将国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济。混合所有制就是一种新的有效的财产组织形式（其中，是否孕育着新的社会组织形态，需观察），从而有利于公有资本和非公有资本的相互融合。这种“统一性”不是外在的统一，而是内在的统一。

基于此，笔者在《包容性改革论》一书中曾专门论述混合所有制经济，其中包括：《包容性经济体制的基础：混合所有制经济》、《“结构性破垄”：新阶段垄断行业改革新思维》、《发展混合所有制经济需摆脱“斯大林模式”》，以便寻求“公正的深度市场化经济体制”的主要支撑。

第二，从社会体制改革分析：混合所有制经济是“社会共生”体制的微观经济支撑。

“社会共生”这一概念是笔者在《包容性改革论》一书中提出并阐述的。中国正处在社会大变动、利益大调整的历史阶段。社会已开始分层，甚至有逐步固化的趋势。分层与固化，已成社会利益冲突和社会危机事件爆发的内在因素。为避免社会严重分裂，寻求社会各阶层（特别是中低收入阶层）的共生共存共富之路，便成为当务之急。⑩

哪种财产组合形式更有利于“社会共生”？这就需要研究利益关系问题。随着改革的深化，中国社会和企业内部的利益关系已经“多元化”。在利益多元化的情况下，如何协调不同主体之间（此处指资本主体）的利益关系便成为社会发展的新课题。混合所有制经济，既可以容纳公有资本，也可容纳非公资本；既容纳私人企业主和外资企业主的股本（这一般是富裕阶层），也可容纳企业一般员工的股本（这一般是属于中低收入阶层），亦可容纳各类企业的高级管理人员和中层管理人员的股本（这一般是属于中产阶层，有一部分属于富人）。这些资本的相互融合、互利多赢，有利于协调不同利益主体的关系，以建立“社会共生”的新体制。

第三，从政治体制改革分析：混合所有制经济是建立“现代国家治理体系”的重要组成部分。

在新阶段全面深化改革的总目标中，中央已经明确提出在完善社会主义制度的前提下，推进“国家治理体系和治理能力的现代化”，这是一个崭新命题（见表1）。

国家治理体系的内在机制有哪些？这应包括以下几点：其一，国家权力的运行、配置、约束和监督机制；其二，独立的司法体系；其三，反腐败机制；其四，社会治理机制；其五，混合所有制经济及其有效运转，这是现代国家治理体系的经济基础。

这里有个“两层楼”的制度安排（即两个有联系但又有区别的命题）需要点破：一层楼是国家基本制度，另一层楼是国家治理体系（不属于国家基本制度层面）。笔者认为，提出国家治理体系现代化，颇费心血且具远见卓识。因为它越过了第一层面即国家基本制度的层面，直接深入到第二层面即基本制度之下的“国家治理体系”层面。从人类政治文明角度来说，“国家治理体系”具有一定的普世性。因此，提出并强化国家治理体系和治理能力现代化这个概念，无疑抓住了现代政治文明的命脉。

同样，围绕混合所有制经济问题，也有个“两层楼”的制度安排问题：一层楼是国家基本经济制度，另一层楼是这种制度的实现形式。如同提出国家治理体系一样，混合所有制经济也是越过了第一层面（基本经济制度的层面），而直接深入到第二层面（经济制度的实现形式，属于治理层面）。治理层面基本属于“用”的层面（不属于“体”的层面）。因此，“混合所有制经济”同国家治理体系是相通的，是国家治理体系的经济基础和重要组成部分。

第四，从新阶段全面改革的部署分析：发展混合所有制经济，是寻求改革取得实质性进展的突破点。

当前中国的全面改革已进入“深水区”，面临艰巨的“攻坚”任务，需要寻找切实可行的突破口。目前来看，行政体制改革是一个明显的突破口，国企改革特别是央企改革也是一个重要的突破口。

资料表明，央企相当一部分仍然是国有独资，这是下一步全面改革的一个重要领域。如果能够把这些国有资本改造为产权多元的混合所有制企业，则有利于打破“一股独占”或“一股独大”的僵持格局，真正建立产权主体多元化、治理结构法人化的制度。这不仅使经济体制改革取得突破，而且也可以发挥经济体制改革的牵引作用，带动其他领域的改革。从这个意义上说，发展混合所有制是整个改革棋局的关键一步。如能取得突破，则可取得“一招走准，满盘皆活”的显著效果。

产权开放：国、民、外、内，四线联动

以上探讨了新阶段发展混合所有制经济的价值，下面研究发展混合所有制经济的路径问题。而路径，包括两个方面即产权开放和产业开放。

从产权开放角度研究，就要对中国现有的市场主体特别是企业形态的市场主体，作一全面审视，然后确定若干基点和发展路径。

根据国家工商总局《全国市场主体发展报告》，截至2013年12月底，中国实有各类市场主体6062.38万户，实有资本总额101.2万亿元。其中，非企业形态为4534.53万户（其中：个体工商户为4436.29万户，农民专业合作社为98.24万户），占75%；企业形态为1527.84万户，占25%。就企业形态的结构分析，在1527.84万户的企业中，大体分三类：企业数量最多的为私营企业1253.86万户，占82.1%；外商投资企业44.6万户，占2.9%；非私营也非外商投资的内资企业（大体为各类公有制企业和混合性企业）229.38万户，占15%（见表2）。

目前，在阐述发展混合所有制经济的论著中，相当一部分论者喜欢称述使用国企、民企、外企之间的融合概念，笔者以为，这一提法并不准确。企业是资本的载体，是一种财产的组织形式。应着眼于“资本”融合而非“企业融合”。混合所有制实质上是资本的融合。

在1527.84万户的企业中，除已经建立的混合所有制企业相关各种资本（如各种股份所有制企业和中外合资企业的各种资本）外，就独资企业的资本而言，主要为三类：即国有资本、民营资本、外商资本，另加上非企业形态的企业内部职工的股本，共四种资本力量，即国、民、外、内。对于发展混合所有制经济的路径选择，笔者主张，“国、民、外、内，四线联动”。

第一条线，瞄准现有国有企业，让民、外、内各类资本与国有资本融合。

当前，国有企业及其相关的国有资本，是中国最重要的资本力量。根据财政部有关国有及国有控股企业资料，截至2013年12月末，国有企业资产累计91.1万亿元，负债累计59.3万亿元，所有者权益合计31.8万亿元。其中，中央企业资产累计48.3万亿元，负债累计31.8万亿元，所有者权益为16.5万亿元。各级地方国有企业资产累计42.8万亿元，负债累计27.6万亿元，所有者权益为15.2万亿元。

国有企业一般指国有及国有控股企业，包括中央企业和31个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市的国有及国有控股企业。中央企业包括：中央部门所属的国有及国有控股企业及113户中央管理企业，以上均不含国有金融类企业。

经过多年的经济体制改革，特别是90年代中期的国企改革，混合所有制有一定进展。据了解，截止到2012年底，中央企业及其子企业控股的上市公司共378家，地方国有企业控股的上市公司681家。中央企业及其子企业中，引入非公资本形成混合所有制企业的，大约占50%左右；地方国有企业引入非公资本形成混合所有制企业的，比重稍高一些。

这里存在三个问题：第一，中央企业及其子企业中，尚未引入非公资本的，仍占到总企业户数的50%左右，“半壁江山”尚未混合；第二，即使引入非公资本形成混合所有制的中央企业及其子企业中，绝大多数依然是国有控股（即绝对控股、优势控股与有效控股），一般参股的较少；第三，在中央企业及其子企业引入非公资本的，当前主要在“子企业”这一层，而中央企业母公司则寥寥无几。

据了解，在113家中央企业中，只有中国联通、中国商飞、上海贝尔、南方电网、核电科技集团等8家母公司初步实行产权多元化。105家中央企业母公司尚未形成混合所有制企业，这占中央企业母公司总数的93%。即使实行混合所有制的8家母公司，也并非吸引真正的民间资本，而是吸引其他的国有资本（如地方国有资本或社保资金等），严格说，与混合所有制企业相去甚远。

尽管笔者并不赞成所有中央企业母公司100%地都改成混合所有制企业（例如，涉及到国家安全的中央企业母子公司和国有资本投资公司，仍可以采用国有独资的形式），但是，中央企业母公司基本上没有形成混合所有制企业格局，这与现代市场经济体制严重不符。因此，应成为新阶段改革攻坚的“重点堡垒”。

基于以上分析，立足于现有国有企业，吸引民、外、内资本进入，与国有资本融合，建议采取下列六点方略：

第一，瞄准中央企业及其子企业中尚未形成混合所有制企业的“半壁江山”，吸引民、外、内资本进入，形成混合。

第二，除少数涉及国民经济命脉和重要行业（关键领域）的国有企业保持国有绝对控股外，多数国有企业（包括涉及支柱产业、高新技术产业等行业的重要国有企业）不宜采取“绝对控股”。如确需控股的，可以采优势控股（51%以上），或有效控股（51%以下）方式。

第三，对于大多数不需要国有资本控股而可以由社会资本控股的国有企业，可以采取国有参股的形式，即由民营资本控股，或国有资本全部退出，由民资经营。

第四，按十八届三中全会的精神，实行企业员工对国有企业持股。

第五，针对国资委系统内的中央企业母公司混合所有制企业寥寥无几（只占7%）的局面，确定中央企业母公司应成为发展混合所有制重点环节。

第六，国资委所属系统之外，尚有大量国有资产，如铁路系统、金融系统、烟草系统、教育系统、文化产业系统等，这些系统的国有企业（包括母公司）也应改造为混合所有制企业。

第二条线，立足于现有民营企业，让国、外、内资本与民营资本融合。

民营资本是中国改革开放以来新崛起的一支资本力量。根据国家工商总局《全国市场主体发展报告》，截至2013年年底，全国私营企业1253.86万户，注册资本（金）39.31万亿元，私营企业占所有企业单位数的82%以上。在上述私营企业中，大型私营企业虽然为数不多，但是拥有的企业资产和个人财富相当可观。从实际情况看，这支队伍（包括大中小私营主）的作用并未发挥出来。这就意味着，民营资本参与发展混合所有制具有极大的潜力。

立足于现有民营企业，让国、外、内资本进入民营企业，笔者称之为“民有吸纳式”。在过去十几年的研究中，学术界多聚焦于将国有企业改造成混合所有制企业，而对民营独资企业改造成混合所有制企业重视不够。十八届三中全会《决定》指出：“鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业”，提出了新的方向。2014年政府工作报告中也提出，要“增强各类所有制经济活力”，这也包括发挥非公有经济的经济活力，为民间资本提供大显身手的舞台。

第三条线，立足于现有外资企业，让国、民、内资本与外商资本融合。

改革开放以来，外商资本（包括外国和港澳台资本）来中国大陆投资经营，已成气候。根据国家工商总局《全国市场主体发展报告》，截至2013年底，外商投资企业44.6万户，注册资本12.36万亿元。鉴于这些企业已经在中国大陆扎下“营盘”，对投资环境比较了解，随着其资本扩张的需要，相信会有一部分企业积极参与国有企业改革和民企发展，它们是参与发展混合所有制的另一股力量。

在这方面，应关注国际上从事跨国并购的外商资本力量。新世纪以来，这股力量发展势头十分强劲。近年来，随着中国利用外资的方式由传统的“新设投资”方式向“跨国并购”方式的转变，并购投资所占比重有所提高，但仍不理想。这就意味着，利用跨国并购方式推动发展混合所有制具有相当大的发展空间。

第四条线，基于企业员工，实行员工持股。企业员工参股是20世纪90年代末企业改革中出现的新事物。在当时的企业改制中，不少企业曾实行“员工持股式”改革。但近十年来这一改革方式被“淡化”，有的地方员工持股遭到批判，中国企业改革也遇到重大挫折。

十八届三中全会明确指出，“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体”。这可以看成是对曾遭到批判的“员工持股式”改革予以“平反”。从这个意义上说，“员工持股式”改革，又回到原点。

现在各类独资企业以及混合所有制企业，可以根据各自情况，实行“企业员工持股”。虽然各类企业员工拥有的私人财产数目不大，而且其私人财产也不可能全部用来参与企业资本混合，但由于人数众多，“聚沙成塔”，也是一支不容忽视的力量。这对于“形成资本所有者和劳动者形成利益共同体”更具有社会意义。

以上四条线联动推进，必能加速混合所有制的实施进程。其中，前两条线是重点，而第一条线是重中之重。

两条重点线实际是两种思路：一种是立足于现有国有企业的“国有吸纳式”；一种是立足于现有民营企业的“民有吸纳式”。这两种思路并不是矛盾的和排斥的。拙著《包容性改革论》中有个基本观点：“产权体制创新：包容国有与民营”。“民有吸纳式”、“国有吸纳式”，两者相互竞争，看谁的吸纳力更强。

马克思说过，大自然具有“令人赏心悦目的千姿百态”，不要求“玫瑰花散发出和紫罗兰一样的芳香”，为什么却要求世界上最丰富的东西“只能有一种存在形式呢”？借用马克思这句名言，笔者说，如果把“国有吸纳式”比作“玫瑰花”，把“民有吸纳式”比作“紫罗兰”，这两种鲜花不都是颇为芳香的吗？两种鲜花竞相开放，争奇斗艳，不是更“令人赏心悦目”吗？

从国企改革角度，笔者倾向于第一种做法。如何把目前部分国企国有资本“一统江山”的格局打破？现在亟需把国有企业改造为产权多元的混合所有制企业。在这样的国情条件下，应该把“筐”里的一部分国有资本换成民营资本。这种模式是对传统企业的一种创新。

产业开放：民资入“垄”四条途径

上一节讲“产权开放”的角度，本节换一角度，从产业开放角度，探讨发展混合所有制经济的路径问题。这两个角度有联系，但有区别。而“产业开放”在中国，重点是垄断行业改革问题。

笔者在2013年6月完成并上报的《给三中全会全面改革方案的四点框架性意见》中，针对垄断行业改革的“缺位”问题，明确提出了“三不破、三破”的改革方略。

“三不破”是指：第一，真正的自然垄断性环节“不破”，但要实行一定范围内的竞争；第二，真正的法令性垄断（比如“烟草”）不破；第三，在竞争基础上形成的产业集中不破。

重点在“三破”：第一，过时的、假冒的，或本来就是垄断性行业中的“竞争环节”，要坚决“破垄”；第二，对不合理的行政垄断，要坚决“破垄”；第三，对阻碍和限制竞争的经济性垄断，如价格操纵、厂商串谋、垂直约束、纵向一体化、掠夺性定价和搭配销售等，要坚决“破垄”。

民间资本如何进入垄断性行业的问题，也是发展混合所有制的关键抓手。从战略上说，首先需明确国有资本控制的几条“底线”：第一，涉及国家安全的产业；第二，真正的自然垄断性环节，指具有网络系统性特征的，如电网、通讯网、民航网、铁路网、邮政网等（不是现在这种号称自然垄断性的行业）；第三，公共产品的生产和服务行业；第四，承担政府特殊任务的企业。笔者将此称之为国有经济改革的“天花板”。

问题是在“天花板”底下，垄断性行业产业开放如何？从总体上判断，民营资本进入垄断性行业现在尚未“破题”，民营资本进入垄断性行业很不乐观。以2012年基础设施行业的固定资产投资结构为例（见表3）。

民营资本进入垄断性行业，要解决进入“路径”问题。这里提出以下“四条路径”。

第一，开放“管理服务外包”。这实际上是垄断性行业向民间资本开放经营管理权。由民营企业组建高质量的经营管理团队，去分包国有企业的管理权。虽不触动国有企业的所有权关系，但通过“管理外包”渗透进去，推动垄断行业“经营管理权变革”。这是比较容易进入的一种方式。

第二，开放“特许经营权”。结合中国的实践，实施垄断行业特许权经营制。其实质是由民营企业与政府公共服务部门签订合同，在合同期限内，民营企业经营公共服务部门业务，获得收益，并承担商业风险以及相应的维护性投资责任。

第三，开放“新建项目产权”。这实际是在不触动原有产权格局情况下实行“增量变革”。可以是部分注资，如电力、电讯、铁路、民航、邮政等领域，每年都要新上一批重大项目，过去多由国企来建，现在则鼓励民营资本来注资：也可以联合整体进入。如国家将发放若干民营商业银行执照，民营企业资本可以联合起来申办民商银行（不是到原有国有银行去参股）。笔者获知多省都想申办民营的商业银行，这即是一种民营资本的联合进入。从体制改革角度来看，先从增量变革起步，由增量变革促进存量变革，相对来说阻力和摩擦较小，推进混合的步伐可以大一些。

第四，开放“垄断企业存量格局”，让民营资本“参股”或“控股”。鉴于现在主要问题是如何让传统的单一制企业变成“混合所有制的产权结构”，这种方式更具有创新意义。可以是由民营资本向现有的国有企业注资，使民营资本“参股经营”。也可以把国有企业向非公有企业整体或大部分出售，使民营资本“控股经营”。当前，铁路运输业、航空运输业、电信、广播电视和卫星传输服务业、城市公共交通业等垄断性行业虽然有非公资本进入，但总的来看，规模还是偏小，下一步应在增量资产和存量资产两个方面，加大产权制度改革的力度。

上述四条路径，由浅入深，由易到难，逐步使民营资本进入垄断性行业。从国家未来的走势来看，不排除依然有国有独资的企业，也不排除有独资的私营企业，但是主流的企业应是混合所有制企业。这是中国企业形态发展的必然趋势。

最后，要提出防止混合所有制“异化”的问题。2014年两会召开之际，笔者在拙文《混合所有制：产权结构创新的主要着力点》中，再次提出在“产权结构创新”过程中，“会不会有人借混合所有制，侵吞国资，或借混合所有制，侵吞民资”的问题，同时表达了笔者的忧虑和建议：“考虑到目前社会腐败情况，对此笔者有些忧虑。建议采取措施，提前预防和遏制。”尤其要警惕腐败分子“假借改革以营私”，然后“倒打一耙”，把“异化”的责任扣在“混合所有制经济”的制度设计上。

为此，要严格把好四关：资产评估关、价格确定关、交易透明关、资金到位关。不能在一片改革声浪中把“混合”变成个别人“浑水摸鱼”的机会，不仅国有资本不能被侵吞，民营资本、外商资本、职工股本都不能被侵吞。对此，要规范运作、一视同仁。

注释

据笔者看到的材料，第一次在党的文件中出现混合所有制经济概念，系1997年的中共十五大报告。

常修泽：《发展混合所有制经济：完善市场经济体制新课题》，《21世纪经济报道》，2003年10月16日。

“深度市场化”概念是2001年笔者在为十六大报告提交的内部研究报告中提出来的，公开发表于：《改革》，2002年第4期。

常修泽：《包容性改革论——中国新阶段全面改革的新思维》，北京：经济科学出版社，2013年。

经济学家张卓元在2014年3月24日的《人民日报》理论版撰文，称“常修泽撰写的《包容性改革论》一书，是国内首部系统研究包容性改革的著作，对我国中长期全方位改革战略进行了探索”。

常修泽：《包容性改革论——中国新阶段全面改革的新思维》，北京：经济科学出版社，2013年，第2、14页。

常修泽：《人本体制论——中国人的发展及体制安排研究》，北京：中国经济出版社，2008年。

常修泽：《国家治理体系现代化与经济体制改革的牵引力如何衔接？》，中国改革论坛网，2013年11月6日。

常修泽：《中国：“换体”的革命》，天津人民出版社，1994年。

常修泽：《现代企业创新论——中国企业制度创新研究》（国家“八五”重点科研项目），天津人民出版社，1994年。