熊静

［摘要］通过对公共政策执行重要作用的论述,分析了在实际中公共政策执行失灵的原因,进而提出有效执行公共政策的对策。

［关键词］公共政策；失灵；对策

［中图分类号］D630［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2014）24-0087-02

1公共政策执行的作用

11实现公共政策目标

制定公共政策是解决社会问题不可缺少的步骤,只有制定出科学、可行的政策,才能为解决问题提供有效的方法,但是单制定出政策还不行,还要加以执行。没有有效的执行,构思再完美、设计再精巧的方案也只能是一纸空文,只有执行好公共政策,才能达到政策制定的目标,解决现实问题,实现制定公共政策的价值。

12检验公共政策质量

一项公共政策是否合理,是否对解决现实问题有效,必须通过公共政策执行来检验。由于认识的局限性和实际情况的复杂性,在政策制定阶段,制定者无法对一切可变因素和情况进行准确的预测,而执行活动往往可以反映出政策方案的缺陷和不足。

13完善后继政策制定

“后继政策”包括两方面的含义：一是对原有政策的修正和补充,二是制定新的政策。政策执行活动及其后果是后继政策修补和制定的重要依据。无论是对原有政策的调整、补充,还是制定规划新政策,都必须以以前政策实施所获得的经验、教训和所反馈的信息为依据,必须在前一项政策获得的结果的基础上思考新的问题。

2公共政策执行失灵的原因

21公共政策问题的复杂性

政策问题是指那些客观存在且被社会上多数人发现并认同的社会问题,这些社会问题是与现阶段人们的利益关系、价值取向以及某种既定的规范存在冲突的,所以利益相关者会通过不同形式的努力,将社会问题上升到公共议程的高度。

一般来说,政策问题是以特定的社会事实为基础,与人们的利益观、价值观、行为态度等紧密相连,问题本身的复杂性直接影响政策制定的困难度。［1］

22公共政策合法性的缺失

正如美国政治社会学家S盡崩钇杖特所认为的,“对于任何一个政治系统而言,如果它有能力形成并维护一种使其成员确信现行制度对社会发展最为适当的信念,那么这个政治系统就拥有统治的合法性”。［2］从政府职能角度看,政策合法性可以看作政府公职人员利用其合法权力、制定合法公共政策、实现政府职能、满足公民利益需求的过程,所以,合法性是公民认同政府权力、政府能力、政府威严的基础。［3］一旦政策的合法性被颠覆,公民就会对政府政策产生或消极，或积极的对抗行为。政策合法性的缺失问题应由政策活动执行主体负责。

23公共政策执行监控制度不完善

在我国公共管理实践中,由于各级政府对公共资源的控制权表现得过于集中,导致在行政活动中过多设置行政审批和行政许可环节。在公共政策执行监控手段上,政府通常过于依赖行政手段,以发布行政命令及相关决定的方式展开,缺乏经济手段和法律手段的辅助,导致行政监控行为出现很大的主观随意性,甚至是盲目性。

虽然政务公开在极力推广,但部分地方政府政务公开系统难以有效进入。所以对公共行政监控主体来说,他们的行政监控行为受到很大的制约,没法有效发挥其应有的作用；对于广大公民来说,他们的知情权和监督权存在被剥夺的倾向,不利于社会主义民主建设的推进。

3有效执行公共政策的对策

31提升行政人员素质

一般意义上来说,政策制定者综合素质水平的高低直接影响公共政策的科学性、合理性。政策制定者的综合素质则包括知识结构、工作态度和能力、政策水平等,政策制定者的综合素质需要经过一系列的政治实践和政治社会化过程的检验、考核,才能得到不断地提高。［4］当前我国的政治社会化机制仍然不健全,其在作为实现社会政治稳定和确保社会成员适应政治生活方面,尚未得到应有的重视。

在加强对行政人员培训方面,相关部门要加大人力、物力和时间的投入,尤其要强化对公共政策制定者的思想政治教育和业务素质的培训,定期开展相关职业技能比赛,以提高政策制定者的综合素质。通过不断地学习和实践,使政策制定主体进一步熟悉相关业务规范,明确自己在整个政治系统中的权利和义务,并不断提高其在政治活动方面的理论水平和专业水平。这样政策制定者制定出来的公共政策才能最大限度地满足公共需求,其基本内涵和精神实质才能被更好地理解和接纳。公共政策制定者不断提升其综合素质,尤其是思想道德素养,是真正践行“立党为公、执政为民”的理念,有利于推进社会主义和谐社会的建设。

32畅通公共利益表达渠道

长期以来,由于大一统的社会惯性导致多数公众在面对利益表达时呈观望态度,主动表达自我利益诉求的相对较少。［5］另外从政府组织结构角度来看,我国行政组织呈金字塔形结构,公共利益表达会在自下而上的信息传递过程中,发生信息的扭曲或信息的剥离,影响公共利益的有效表达。因此要实现公共利益的准确表达,就需要多样化利益表达渠道,坚持便民原则,在不违背相关法律法规的前提下简化利益表达程序。

目前,我国的人民代表大会、各民主党派、社会团体、群众自治组织以及大众传媒等在畅通公众利益表达渠道方面发挥着重要的作用。但是不难发现,一些社会团体,尤其一些群众性自发组织由于相对权利的缺失,导致在利益表达时显得苍白无力。相关政府应打破这种困境,让民众的呼声能够融入公共政策的备选方案之中。近几年,随着公民受教育水平不断提高,公民对政策目标实现的途径和可能性有基本把握,并能够在一定范围内预知新政策可能带来的利益格局变化和可能引发的冲突,所以公民参政议政的呼声愈发高涨。所以地方政府要积极畅通公众利益表达渠道,广泛听取和吸纳社会各界的心声,实现将各方利益整合的目的,促成真正符合民意的公共政策的形成。

33加强公共政策宣传力度

对公共政策的宣传是政策执行的起点,公共政策制定者及时、有效地进行政策宣传,高效真实地对公共政策解读信息的传播,可以增强公共政策执行主体和目标群体对公共政策的认同感。只有实现公众对新政策合法性、合理性、科学性以及可行性的认同,才可能最大限度地减少政策执行过程中的阻力。尤其当一些公共政策触及一些有关社会习俗或人们的意识形态领域时,公共政策执行环境会变得复杂许多。现阶段,我国社会呈现的价值观念、文化风俗多样化形态日趋显著,甚至社会中的主流思想都受到了冲击,当前政策执行环境发生了很大的改变。如果公共政策与当前的社会风俗和人们的意识形态相融合时,政策执行环境相对比较宽松,反之就会受制于环境,会因为一些无形的因素而扭曲,使政策执行结果与政策制定的初衷发生背离,因此,相关部门在不影响公共利益实现的前提下,可以在政策宣传时灵活机动地展开。同时各级政府也要从自身做起,不断改善与社会公众的关系,加快社会诚信体系建设,树立一个有诚信、有责任感的政府形象。

34建立公共政策监督控制机制

政策控制是指为了使公共政策达到预期目标,对整个政策执行过程及与其相关的要素加以监控和纠正偏差的过程。加强对政策的监督控制是公共政策运行必不可少的手段与环节,有效的监督控制才能防止公共政策执行失灵。相关部门对公共政策监督控制的行为,对正确贯彻落实公共政策,以及完善、发展和更新公共政策有较大的促进作用,具体表现为对公共政策执行各要素和环节进行检查监督,促使公共政策得以贯彻和落实；对公共政策执行结果进行相应检查和研究,适时对公共政策做出有利调整。

真正完善的政策监督控制机制是由公共政策监控机制和公共政策调节机制构成的,两种机制实现有机联动,并呈现良性循环运作。公共政策监控机制主要包括相互衔接的三个步骤,分别为公共政策执行前监督、公共政策执行中监督和公共政策执行后监督,而公共政策调节机制则贯穿于政策监控机制的三个环节之中。政策执行前监督主要通过制订切实可行的政策执行方案和实施法规实现的；政策执行中监督是指根据原先设定的政策监督方案和执行标准,搜寻、发现公共政策执行过程中出现的偏差；政策执行后监督也被称为对公共政策执行结果的监督,一般这种事后监督行为被视为一种迟滞性监督,因为政策执行活动可能已然造成了一定的人力物力损耗。所以政策监督环节中,各级政府应该重视执行前和执行中的监控,尽可能把隐患扼杀在摇篮里,减少不必要的损失。政策调控机制主要根据原政策的执行和落实情况,及时制订政策调整方案和纠偏措施,开展纠偏调整方案,以减少或避免政策执行走样、失败的问题。

因此各级政府要建立和明确公共政策监督控制机制,做到公共政策在执行前具有预见性、执行中具有约束性、执行后具有强大的纠偏力。［6］

参考文献:

［1］金太军,钱再见惫共政策执行梗阻与消解［M］.广州：广东人民出版社,2005

［2］S盡盠Ipset盨ome Social Requisites of Democracy：Economic and Political Legitimacy ［J］.American Political Science Review,1959(3)：56

［3］崔金云焙戏ㄐ杂胝府权威［J］.北京大学学报(哲学社会科学版),2003(S1)：65

［4］向加吾钡贝中国公共政策执行主体的偏差行为：表现、原因及对策［J］.四川行政学院学报,2006(1):12

［5］刘伟忠甭酃共政策之公共利益实现的困境［J］.中国行政管理,2007(8):28

［6］王玉明惫共政策失控与反失控探析［J］.理论探讨,1996(4):80

［7］彭文静贝诱府公共政策的效用来看其职能的转变——以房地产市场的政策调控为例［J］.中国市场，2011（26）

［8］郭晴备母锟放以来我国公共政策学研究述评［J］.中国市场，2012（31）