李联 刘省

［摘要］政务诚信体现了政府的信用和责任,对社会诚信建设有着至关重要的作用。在社会契约视角下,政务诚信是指政府在践约过程中坚守诚信；要求政府在契约形成中体现民众意志,在契约执行中坚持自律,并且建立完善的契约监督机制。

［关键词］政务诚信;社会契约论;政府

［中图分类号］D630［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2014）24-0068-02

社会诚信是市场经济的基石,也是社会和谐发展的必要条件。而体现政府信用和责任的政务诚信,对诚信社会建设起着推动性、决定性、指导性作用。也正因为如此,在2011年10月召开的党的十七届六中全会上明确提出：“把诚信建设摆在突出位置,大力推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设,抓紧建立健全覆盖全社会的征信体系,加大对失信行为惩戒力度,在全社会广泛形成守信光荣、失信可耻的氛围”,明确了我国社会信用体系建设“三诚一公”的框架,并且把政务诚信置于首要位置。

然而,对于如何推进政务诚信建设这一问题,目前还仍然处于探索阶段。学界针对政务诚信内涵的讨论较多,尚未形成定论。一些学者从道德、文化的角度,对政务诚信进行解读。刘松山(2003)指出诚信是不亚于宪法的政治道德。邢植朝(2013)认为,政务诚信的文化内涵丰富,并提出政务诚信的道德文化、诚信制度文化、法规文化。一些学者从行政角度理解政务诚信概念。顾爱华、舒光大(2003)、邹东升(2004)、吕耀怀(2013)等认为,政务诚信是政府在国家事务和社会公共事务管理等行政活动中,要坚持诚实信用。有学者从民众价值判断角度考虑。胡莹、刘颖(2004)认为政府诚信即政府要诚实不欺、遵守诺言、实践成约,从而取得人民的信任。还有学者从行政和民众双层意义上对政务诚信进行定义。梁仲明(2005)提出,政务诚信既是政府在管理社会公共事务中的自觉意识和行动,同时也是社会组织和民众对政府信誉的价值判断。姜作培(2007)认为,政务诚信是指政府在行使职权、履行职能过程中所具有的效能,及其取得公众信任的状态。

综上所述,政务诚信有着不同层面的含义,可以从政治学、伦理学、社会学等多个层次进行分析,既是政府履行职责的外在表现,也是民众为维护自身权益提出的要求。卢梭提出社会契约论,说明国家是人们由于理性驱使,为摆脱无序争夺状态、寻求有组织和平生活而相互订立的一种社会契约。民众与政府之间实际存在一种政治委托—代理关系,政府的职能就是履行契约、为民众服务。卢梭认为理想社会是由“公众意志”(公意)所控制的,因此,这里的契约比法律中使用的契约概念更为广泛,它强调契约的主体民众在委托关系中达到合意,既包括具有法律效益的明示契约,也包括默示契约。在此基础上,政务诚信可定义为政府在践约过程中坚持诚实信用、维护民众权益,它是维持民众与政府间政治委托—代理关系的重要因素。本从契约视角出发,分析政府在契约履行过程中的表现,从而更容易得到政务诚信的具体要求。

1契约形成

社会契约论作为西方近代政治哲学的重大成果,在今天仍有重要的启示意义。社会契约论的核心观点在于：政府权力源自于民众自然权力的集中和转让。它从两个方面阐述了政府权力的起源问题：其一,政府权力真正的来源是民众,因此政府行使权力的宗旨在于服务民众；其二,政府权力产生的过程是民众权力的让渡,这一过程中应充分体现民众的意志。因此,社会契约的形成可以理解为政府由民众选举而诞生并获得公权力的过程。

在这个意义上说,契约形成对政务诚信提出了具体要求。首先,政府官员在行使权力的过程中不能以个人利益或利益集团的特殊目的考虑,而必须从民众的利益出发。人民将权力转移至政府,是为了实现自身利益。政府官员应充分认识到自身职责,以民众利益为出发点；而不能把自身与民众放在对立的角度,谋求私利。其次,政府在选举过程中应完全体现民意。政府选举是民众权力转移的过程,民众将权力交给谁、谁来领导民众,由民众自身的意志决定。因此,国家或各级政府领导人的选举应坚持民选制度,公开公正,服从民众意愿。

2契约执行

契约执行是政府行使其职能的过程。在契约关系中,民众将自身权力让渡于政府,使得政府同时拥有履行契约的责任和能力。但这种能力在不能有效自律和控制的情况下,很可能导致专制和腐败。因此在契约执行中,政务诚信具体表现为政府在履行职能时的自律性。政府只有自觉自律、坚守责任,才能不滥用权力,实现对民众的承诺。

任何自律都不能独自实现,政府的自律性也建立在一定的基础上。首先,政府应建立先进的行政管理体制。一个健全、完善的管理模式能有效避免权力过分集中,充分发挥集体优势,促进各部门间的合作和监督,为政府自律提供体制保障。其次,行政工作人员应具备较高素养,树立诚信意识。行政人员缺乏自律的施政理念,是导致政务诚信缺失的根源。提高行政人员修养,形成良好的道德风气,能有效促进政府自律。此外,政府决策和制度应保持一致性、连续性。政府应本着为民众负责的态度,在充分考虑现实情况的条件下再做出决策。朝令夕改会使得政府失信于民。

3契约监督

契约监督是保障契约有效完成的必要条件。仅以政府自律性为基础建立的契约将面临巨大的违约风险,如果政府不能坚持自律、行使职能,民众权益将遭受损害。因此,只有建立健全契约监督规则,督促政府坚持守信,才能降低违约风险,使政务诚信得到保障。契约监督主要包括两大类：正式监督机制和非正式监督机制。其中正式监督机制包括司法监督与行政监督；非正式监督机制主要是社会监督。

31正式监督机制

311司法监督

司法权从国家权力中的分化促进了司法机关的产生和司法监督的发展。司法机关一般通过行政诉讼的形式,即针对政府行使职权过程中实施的违反宪法的行为提起诉讼,以监督政府依法办事。而司法机关的独立性是其履行监督政府职能的必要条件。因此,应保证司法机关的相对独立,特别是经济上的独立,使司法监督制度得到完善。

312行政监督

行政监督是指行政机关内部上下级之间,以及专设的行政监察、审计机关对行政机关及其公务人员的监督。政府机关内部监督应确保监督主体的地位,并使其具备权威性和公正性。而且,在保持监督的形式多样性的同时,应尽力避免行政监督与党纪检查的职权重叠,从根源上杜绝职责不明、以党代政现象的发生。

32非正式监督机制(社会监督)

非正式监督是指通过信息披露、社会舆论或行业协会组织等无形约束的方式给予监督主体间接惩罚。在当今社会,社会监督的广泛性、标志性、启动性等特点,使得这种监督能有效地预防腐败现象,矫正和补救不当或越轨的权力行为,问责和惩戒失职人员。因此,实施有效的社会监督能够使政府按照委托人的意志来行使权力,提高政务透明度与可靠性,保证契约监督的效率和效果。

参考文献:

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［基金项目］本论文系国家级大学创新性实验和创新训练(SIT)计划项目《政务诚信评价研究》阶段性研究成果。