张可远 张金翠

新型城镇化要实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的重要转变；促进工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调；以人为核心，让广大人民共同分享城镇化的成果；走可持续发展之路，提高生态文明水平；以城市群作为主体形态，科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能。新型城镇化总体要求为小城镇的发展规划指明了方向，也带来了挑战。

城镇化是乡村人口向城市人口转变的过程，小城镇是城镇化的主力军，农业现代化及城镇化发展的载体；小城镇建设能使其承担城市的部分功能，转移部分人口，改善环境，有效平衡城乡利益[1]。小城镇是连接城市与农村的重要纽带，是实现城乡统筹发展的关键钥匙，其重要性不容忽视。然而，目前小城镇规划过程中出现的简单套用大中城市的规划编制方法，针对性不强；重镇区规划，轻镇域规划，忽视城乡统筹及城镇地域特色，千镇一面等问题[2]的出现加大了城镇规划建设的难度，同时也引起了人们对小城镇规划编制工作的关注。

1 新型城镇化背景下的小城镇规划

图1 2013年徐州市创建中心镇分布图

新型城镇化是集约、智能、绿色、低碳的统一体，通过新型城镇化，最终能形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系，进一步推进城镇生态文明建设。新型城镇化背景下开展小城镇规划编制是顺应社会发展，走“资源节约、环境友好”可持续发展道路的有效途径。新型城镇化注重科学规划，力求用最少的资源、最小的环境影响，促进城镇规模、经济实力、基础设施、生态环境等各方面协调合理发展，打造宜居、兴业、绿色的新型城镇。

徐州市积极探索新型城镇体系，构建“1530”新型城镇体系，即形成一个以徐州现代化特大型区域中心城市为龙头，5个中等城市为骨干，30个中心镇和小城镇为基础的城镇体系（图1）。徐州市选取各县（市、区）域内发展相对稳定，经济实力较强，存在发展为地区增长极潜力的城镇为中心镇，根据产业发展特色及区域地位，分为重点中心镇和特色小城镇，并组织编制中心镇规划。在把握城镇发展客观规律基础上，发挥“规划”的政策引导作用和政府的宏观调控作用，给中心镇以发展政策上的倾斜。

2013年以来，徐州市各县区遵循“协调推进城市化，促进城乡发展一体化”的基本理念，以“美好城乡建设行动和重点中心镇、节点镇培育计划”为契机，加强全市各镇尤其是重点中心镇、特色镇的规划建设，推进中心镇提档升级，加快培养小城市，力争到2015年完成城镇总体规划、控制性详细规划全覆盖。

2 小城镇规划编制重难点概述

由于历史原因，基础数据不对称（表现为数据缺失与数据更新慢两方面）；与上位规划衔接困难（各年度规划、各专项规划对城镇提出的定位及策略不一致等问题）；利益主体意见多样（规划综合性强，涉及政府、社会公众等多方利益主体）等制约着小城镇规划编制。准确的规划定位、合理的人口规模、如何处理好交通及产业发展与小城镇之间的关系成为规划编制的重点与难点。

2.1 规划定位与城镇建设

作为指导城镇发展的纲领性结论，准确的规划定位是城镇发展的灵魂。规划定位在充分认识小城镇的基础上，提炼出城镇经济产业、人文教育、传统文化等方面的特色。规划定位也是一个动态的过程，一方面，各城镇在规划定位的指导下发展，突出城镇特色；另一方面，随着城镇发展变化，需要开展规划修编工作，适时、适度地调整规划定位，与城镇现状及发展趋势相吻合。然而，由于对小城镇调研不够深入或与地方政府沟通欠缺等原因，目前，小城镇规划定位及发展战略以延续上位规划或依赖现状为主。另外，由于组织和编制单位不同及规划时限的差异性，城镇相关专项规划如区域交通规划、产业布局规划、旅游发展规划等关于城镇功能定位、发展策略等内容存在差异。小城镇规划定位不准确或定位过多、无重点等现象，影响小城镇规划编制及实施效果。

丰县粱寨镇总体规划在编制初期将其定位为“丰县重点中心镇、边贸重镇、工业强镇、农业旅游业特色镇”，并提出“发展特色农业、实现工业振兴、打造边贸重镇、创建旅游名镇、革新镇区形象”等城镇发展战略。邳州市宿羊山镇规划在编制初期从不同层面进行研究，将该镇定位为“邳州市大蒜产业中心、西北部片区教育服务业高地、西北片区公共服务设施高地、周边区域的商贸流通业中心及乡村特色宜居微城市”。两项规划定位是在充分调研基础上提出的，全面指出了城镇特色，但是存在着共同问题，即提出的规划定位较多，不能突出城镇发展重点，突显城镇特色，需要调整。

2.2 人口规模与城镇发展

对城镇人口现状的剖析、规模预测、人口来源分析等是小城镇规划编制的一项重要内容。城镇人口包括城镇户籍人口和常住人口，是城镇化率的计算指标；目前，小城镇人口主要包括镇区人口、镇域乡村人口、周边城镇人口及外来务工人员。产业发展与人口结构关系密切：充足的人口有利于城镇的发展，为产业发展提供劳动力服务，增加市场需求；产业发展为人口提供就业岗位、增加居民收入，并有助于完善环境建设。

然而，一方面，由于人口统计口径不一、数据资料不齐全、缺乏延续性，无法对现有城镇人口发展进行科学的分析；另一方面，地方政府盲目追求城镇化，导致规划编制中人口集聚过快，村庄合并力度大，实施性不强。如在宿羊山镇、安国镇、马陵山镇等规划的中期成果中，人口急速增加，且集聚至城镇，至2020年城镇化率达80%—90%，为达规划指标而脱离实际，不仅给规划编制单位带来了“凑人数”的难题，也给城镇的规模和用地布局带来不良影响。

2.3 过境交通与城镇布局

小城镇发展离不开交通骨架的支撑，便捷的交通为城镇发展提供较好的交通区位优势，有利于拓展市场、促进资源整合，提高产品的时间和空间效益；并给城镇居民生活和工作带来便捷。城镇随着交通干道呈线性增长格局，对于城镇发展来说，节约了道路工程，并实现了道路街区化；然而，过境交通不利于城镇土地集约，大量的交通量给城镇发展带来安全隐患；对于交通本身而言，穿越城镇影响道路交通通行能力。如何权衡过境交通对城镇发展带来的正负效应，展开合理的规划编制工作是地方政府及规划编制者要解决的难题。

2.4 产业发展与环境保护

城镇建设与产业发展在互动中并进：产业发展促进城镇经济发展、人口集聚、实现劳动力就近转移、增加农民收入、提高居民生活质量，是城镇发展的源动力，合理的产业布局有利于城镇土地的集约利用及用地结构的优化；城镇建设为产业发展提供便利的交通条件、完善的基础设施、优越的投资环境。然而，小城镇发展中产业基础薄弱、土地利用不合理、工业发展与生态环境之间的矛盾突出等问题阻碍了小城镇的现代化进程。

徐州市小城镇大致可分为工业型，如邳州碾庄镇、沛县龙固镇、铜山利国镇等；旅游型，如丰县大沙河镇、新沂窑湾古镇等；商贸型，如邳州宿羊山镇等，各类城镇发展由不同类型的产业作为支撑。目前，产业发展与城镇建设的矛盾突出表现在产业发展与环境保护方面：邳州市碾庄镇以“五金工具和机械制造为核心，板材加工、食品工业、棉纺工业相支撑”的工业发展体系为支撑；沛县龙固镇形成了以煤化工、盐化工、光伏光电3大百亿元产业为核心，以编织机械、石墨电极、纺织、塑编产业为支撑的工业支柱体系。较强的工业基础为城镇发展提供动力，然而工业的发展必然会对环境造成一定危害。如何处理好产业发展与环境保护、城镇建设的关系，编制完善的规划，对引导城镇健康发展，促进产业发展与城镇建设的良性互动意义重大。

3 小城镇规划编制引导

3.1 明确功能定位, 突出城镇发展特色

在小城镇规划编制过程中，地方政府应明确城镇发展思路，建立包括城镇发展历程、产业调整、各项规划等在内的城镇基础资料数据库，并积极配合规划编制单位工作，为其提供全面、准确的数据资料及合理、科学的规划思路，促进规划编制的完善。

新型城镇化强调规划的科学合理及城镇和谐发展，以此为原则，徐州中心镇规划经过多轮专家论证及与市、县区、地方政府沟通交流等方式将粱寨镇定位调整为旅游商贸重镇，充分利用了渊子湖、状元碑、程子书院等文化资源及商贸农产品交易市场等优势；将宿羊山镇定位为工业商贸重镇，突出其大蒜加工及流通的产业发展特色。

3.2 界定人口规模, 提高规划科学性

乡村居民点的减少是城镇化发展的必然[3]，但大跃进式的集聚形式及突然增长的人口使乡村逐渐城市化，原有的乡村景观、特色逐渐消失。居民集聚与现代社会经济的发展相适应的发展规律被忽视。小城镇规划中应展开科学的人口预测，充分的环境（城镇及周边环境）分析，按照当地发展实际（产业、人口集聚、人口迁移规律等），经多方论证研究，界定合理的人口规模。重视与人口规模配套的公共服务设施的配置（图2），通过宜居的住区规划、完善的公服配套、充裕的岗位等为居民创建宜居、便捷的生活、工作环境，提高城镇吸引力。

图2 公共服务设施规划图-新沂市棋盘

2013年徐州市中心镇规划经过多方论证，对马陵山镇初步规划人口进行调整，最终形成至2030年镇区人口5万人，镇域人口8万人，城镇化率62.5%的合理规模；宿羊山镇城镇化率由规划初期的90%调整至70%，镇域人口由11.34万人调整至10万人，符合人口增长规律及城镇发展速度。合理的人口规模为新型城镇化体系的构建提供了稳定的基础，也为规划的科学性、合理性增添了一份力量。

3.3 引导发展方向, 缓解城镇发展矛盾

小城镇发展离不开交通骨架的支撑，便捷的交通为城镇发展提供较好的交通区位优势，实现城镇对外联系，减少运输时间、货物保存、损耗及运输成本，提高产品的时间和空间效益；有利于拓展市场、促进资源整合，并给城镇居民生活和工作带来便捷。规划中应注意交通干道的线性增长格局对土地集约利用的不利因素；避免过境道路对城镇发展造成的不良影响。

徐州市跨越过境交通发展的城镇主要包括两类。一类是沿交通干线发展，道路两侧规模较大的城镇，如枣泗公路南北向贯通的邳州宿羊山；323省道穿越的新沂草桥镇，道路两侧以工业和居住为主；徐州外环公路及104国道交叉穿越的铜山区张集镇。规划对于已在过境交通两侧呈规模化发展的城镇采取过境交通改线的方式调整城镇发展与道路交通的关系，使城镇规划与交通规划做好衔接，交通改线尽量少穿越村庄并综合考虑城镇发展需要，为城镇预留充足的发展空间（图3）。另一类是城镇发展与过境交通影响较小，表现为城镇紧邻道路发展或有跨过境道路发展的趋势，对于这一类型城镇，规划引导弱化跨交通干线区域的发展，引导城镇沿交通干线一侧发展，合理引导城镇发展，减小城镇发展与交通干道的相互影响。沛县敬安镇，省道徐丰公路穿越镇区，镇区主要集中在丰县东侧，规划引导城镇弱化徐丰公路西侧发展，强化丰富东侧发展（图4）；丰县华山镇，徐丰公路呈东西向穿镇而过，镇区主要集中在徐丰公路北侧，公路南侧有部分居住和工业，但规模较小，规划引导华山镇强化北侧发展。处理好过境交通与城镇发展的关系，缓解发展与过境矛盾，有效贯彻了新型城镇化集约、智能要求，为城镇发展指引了正确的发展方向及有力发展策略，为城镇居民创造了安全、便利的生活、工作环境，体现了“以人为本”的原则，在规划编制中至关重要。

图3 宿羊山镇交通改线示意

图4a） 沛县敬安镇镇区现状

图4b） 沛县敬安镇镇区规划

表1 2013年徐州市重点中心镇类别

3.4 协调产城关系, 实现区域统筹发展

小城镇规划应以新型城镇化发展为目标，重视产业布局，明确产业发展方向，把握发展特色性，凸显城镇个性和内涵，并与周边城镇形成合理分工，实现错位和区域协调发展。规划应处理好产业与城镇居住、商贸等用地的空间关系：通过产业集聚发展、增加绿化隔离设施等方式减少产业发展对城镇发展和居民生活带来的不良影响；通过合理的交通组织流线缩短职工上班距离，产业集中区布置商贸服务功能，发挥人口、商贸等对产业发展的促进作用，实现产城协调发展。

徐州市重点中心镇规划因地制宜对不同类型的城镇提出产业布局引导，主要分为两类：①局部集中布置如旅游特色产品、农副产品加工等无污染或污染较小的产业，并通过绿化隔离减少产业对居住、商贸等其他功能的干扰。如港上镇（图5a）、柳新镇（图5b）、铁富镇等在镇区范围内集中布置工业，通过绿化景观廊道与居住区间形成良好隔离，实现生产、生活两不误；②对限制或禁止工业发展类的城镇采用异地发展模式，将工业移至城区或周边工业集中区，如华山镇、高流镇等，在本镇区不布置工业，全部移至当地工业集中区，实现工业集中、高效发展，有效避免工业发展对城镇建设的影响。这也是实现区域共建，提高资源的综合利用率，避免重复建设的重要措施，体现新型城镇化集约、绿色、低碳目标，促进以工促农、以城带乡、工农互惠的城乡统筹发展格局的形成和完善（表1）。

3.5 构建绿色体系, 推进生态城镇建设

贯彻低碳、绿色理念，优化城镇产业结构、实现资源循环利用，加强功能混合、构筑绿色生态廊道，引导城镇绿色发展是当前小城镇实现可持续发展的必经之路。徐州市小城镇规划遵循“以人为本”原则，以创建绿色、低碳的新型城镇为目的，重视绿地规划布局及城镇品质提升。规划要求严格落实生态绿地的各项控制指标，充分利用城镇道路绿化、滨水绿化及集中绿地资源，打造绿廊、绿轴，创造宜居的生态环境；因地制宜布置产业，加强城镇工业集中区建设，构建绿色产业体系，协调产业和城镇建设的关系，将产业发展对城镇的环境影响最小化；延续城镇历史文脉，保护和弘扬城镇文化，打造具有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇。以期实现环境、产业、文化[4-5]生态化发展的目标。

新沂市马陵山镇以“山、城、河”优美的自然与人文环境为特色，以文化、生态和农业旅游为主要内容，打造集农业观光、养生休闲、生态体验、民俗和乡土美食体验等产品于一体的苏北特色旅游小城市，规划中绿地面积占总用地面积的23.89%，镇区以居住及配套服务功能为主，以旅游业支撑城镇发展（图6）。

图5a） 港上镇镇区规划图

图5b） 柳新镇工业用地规划图

图6 新沂马陵山镇绿地景观系统

窑湾镇规划梳理整合丰富的自然水系资源，增加绿色空间，合理解决生态环境保护与土地开发之间的矛盾，将窑湾镇区打造成生态宜居区域，自然绿水沁入城镇中。

4 结语

规划是一门综合学科，新型城镇化背景下小城镇发展模式多样，徐州市小城镇规划编制研究对于其他地区尤其是苏北地区同类型小城镇规划具有较强的借鉴意义。规划编制者应遵循新型城镇化构建标准，在充分调查研究的基础上准确把握城镇定位，协调好人口增长、村庄布局、交通延伸、产业发展及环境保护问题。选择正确的发展方向，确定合理的城镇布局，提高居民主动参与规划的意识，改善其对城镇开展的各项规划形成“纸上画画、墙上挂挂”的印象，提高社会对规划的认可度。秉承以人为本、因地制宜原则创造宜居、美丽新型城镇，实现城乡统筹发展，并兼顾各利益主体的利益。

References

[1]郭健. 城乡统筹背景下小城镇总体规划编制方法探析[J]. 城市规划，2011，35（9）：92-96.GUO Jian. Exploration of Small Town Master Plan Method under the Background of Urban-rural Integration[J]. City Planning Review，2011，35（9）：92-96.

[2]周银波，蓝祧彪，毕婧. 城乡发展一体化下乡村居民点合理集聚的方式[J]. 城市规划，2013（9）：55-59.ZHOU Yinbo，LAN Tiaobiao，BI Jing. Re fl ection on the Right Clustering Pattern of Rural Settlements on the Background of Urban-rural Integration[J].City Planning Review，2013（9）：55-59.

[3]彭冲，吕传廷. 新形势下广州控制性详细规划全覆盖的探索与实践[J]. 城市规划，2013（7）：67-72.PENG Chong，LU Chuanting. Exploration and Practice on Full Coverage of Guangzhou Regulatory Plan under New Situation[J]. City Planning Review，2013（7）：67-72.

[4]仇保兴. 共生理念与生态城市[J]. 城市规划，2013（9）：9-16.QIU Baoxing. Concept of“ Symbiosis” and Ecocity[J]. City Planning Review，2013（9）：9-16.

[5]白雪华. 城市土地整理规划研究[D]. 杭州：浙江大学，2003.5.BAI Xuehua. Study on Urban Land Rearrangement Planning[D]. Hangzhou：Zhejiang University，2003.5.

[6]贾晓华. 强化中小城市的产业支撑实现城镇与产业的融合发展[J]. 辽宁大学学报：哲学社会科学版，2014，42（3）：40-45.JIA Xiaohua. Strengthen the Industry Support to Small and Medium-sized Cities and Realize Integration Development to Towns and Industry[J].Journal of Liaoning University：Philosophy and Social Sciences，2014，42（3）：40-45.

[7]于立. 英国城乡发展政策对中国思考小城镇发展的一些启示与思考[J]. 城市发展研究，2013，20（11）：27-31.YU Li. Urban- rural Development Policies in UK and Some Lessons for Chinese Small Town Development[J]. Urban Development Studis，2013，20（11）：27-31.

[8]单晓刚，罗国彪，路雁冰. 贵州省示范小城镇风貌规划控制研究[J]. 规划师，2014，30（1）：25-30.SHAN Xiaogang, LUO Guobiao，LU Yanbing.Guizhou Paradigm Small Town Cityscape Planning[J]. Planners，2014，30（1）：25-30.

[9]邓雪娴. 小城镇尺度与特色的思考-北川新县城羌族特色步行街设计[J]. 建筑学报，2013（10）：12-17.DENG Xuexian. Thinking about the Scale and Identity of Small City Review of the Design of Pedesrtian Mall with Qiang Ehtnic Identity in Beichuan New Count[J]. Architectural Journal，2013（10）：12-17.