刘素娟 钱文俊

中国（上海）自由贸易试验区（简称“自贸试验区”）是党中央、国务院为促进新形势下改革开放而设立的试验田，随着服务业进一步扩大开放、企业准入逐步放开、金融政策不断突破，功能落地、产业转型都对空间提出了新的需求，原有的区域空间规划与传统管理方式已难以满足。本文试图在推进自贸试验区规划编制的过程中，探究新形势下与城市发展需求相适应的规划管理方法。

1 自贸试验区背景情况

2013年9月29日，中国（上海）自由贸易试验区正式挂牌成立，范围涵盖上海外高桥保税区、上海外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区，总面积28.78km2。

1.1 各区域基本情况

上海外高桥保税区成立于1990年，批复面积为10km2，经过20余年的开发建设，已建成用地面积占建设用地总面积的95.80%。其中，工业仓储用地占74.11%，商服用地占4.75%，总体综合容积率为0.93。区域发展经历了从加工、仓储到贸易的产业转型，形成了以进出口贸易和转口贸易为主的国际贸易、以海陆联运和仓储分拨为主的现代物流以及以出口加工为主的先进制造3大功能性支柱产业。

上海外高桥保税区物流园区成立于2003年，批复面积1.03km2，已基本完成开发建设，建设项目主要为大型物流仓库，主导产业为现代物流。

洋山保税港区成立于2005年，扩区后总面积为14.16km2，其中岛域面积为7.31km2，陆域面积为6.85km2。陆域部分已建成用地面积占建设用地总面积的79.61%，其中，工业仓储用地占39%，交通运输用地占51.55%（含港口查验区和作业区），公共管理与公共服务用地占9.36%，主导产业为以大宗商品交易为引领的航运物流。

上海浦东机场保税区成立于2009年，总面积为3.59km2，已建成用地面积占建设用地总面积的74.01%，其中，工业仓储用地占70.1%，商办用地占2.19%，以航空物流业为主导产业。

1.2 自贸试验区的战略定位

建设自贸试验区是党中央、国务院从国内外发展态势出发、统筹国际国内两个大局，在新形势下推进改革开放的重大举措，旨在通过试验区践行国际通行规则，加快形成与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度体系和监管模式，切实防范系统性风险。

按照《总体方案》的要求，自贸试验区要加快转变政府职能，积极推进服务业扩大开放和外商投资管理体制改革，大力发展总部经济和新型贸易业态，加快探索资本项目可兑换和金融服务业全面开放，探索建立货物状态分类监管模式，努力形成促进投资和创新的政策支持体系，着力培育国际化和法治化的营商环境，力争建设成为具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的区域，为我国扩大开放和深化改革探索新思路和新途径，更好地为全国服务。

《总体方案》的要求对区域空间提出了新的需求，是原海关特殊监管区以保税仓库为主的空间形态所难以满足的。

2 自贸试验区空间需求的特点

“产业区”、“海关特殊监管区”、“改革开放试验田”、“浦东经济增长的新亮点”等定位都给自贸试验区赋予了不同于一般城区的历史使命，也带来了在空间资源利用上的特殊性。空间作为规划配置资源、平衡各方诉求的主要工具，充分利用空间资源为区域发展提供载体是规划工作的首要任务。

2.1 区域业态的混合性

根据产业发展的基本规律，结合海关特殊监管区的政策特点和自贸试验区制度创新的各项试点，区内产业项目的业态主要表现为：工业仓储——技术研发——办公培训——销售展示——总部办公。在自贸试验区成立之初，企业频频提出业态混合的需求，为能深入了解驻区企业的实际情况，我们选取了18家区内发展较为成熟、产值贡献较大的典型企业，进行了座谈和问卷调查，并将其中在业态混合方面需求较大的16家企业信息进行了数据汇总（表1）。通过数据分析发现：一是规划用地性质基本都是工业用地，但逾六成的企业房屋主要使用性质不止一种；二是逾九成企业的非工业仓储用途建筑面积占总建筑面积的比例超过了一般建管许可的7%，有些企业甚至已经难以划分各业态的实际使用面积；三是三成企业明确表示，打算拓展现有的产业功能，增加办公、展示、销售、培训、售后服务等业态。

同时，由于制度创新带来的业态混合比以往更趋多样化。例如：在区内注册并已上线运营的“跨境通”平台，其操作模式是将境外货物运到区内进行保税存放，客户在线上销售渠道下单后，再予以缴税、清关、发货。对于运营商来说，为能更好地满足消费者的需求，希望能增加消费体验环节，理想的状态是在区内将存储、展示、销售、办公等功能进行一体化整合，这就要求在一幅土地上同时具备仓储、商业、办公等多种用地性质。在原有空间规划难以满足企业需求的情况下，运营商只能暂时租用区内的保税仓库，将展示功能落在森兰区域①森兰区域位于外高桥保税区西侧，东至杨高北路，南至赵家沟，西至张杨北路（沿五洲大道南侧局部地块延伸至浦东北路），北至航津路，总面积约6.01km2， 是推动外高桥保税区产城融合、促进内外贸业务及保税与非保税一体化的联动发展区域。，这对企业的运作带来了不便、增加了成本。

“跨境通”项目是众多企业中业态混合较为复杂的案例，一般区内企业的发展方向主要有研发型总部、物流型总部、运营型总部、加工型总部四大类，业态主要表现为“工业+办公”、“物流+办公”、“工业+办公+展示”、“工业+办公+展示+销售”等多种混合搭配。

2.2 区域业态发展的动态性

根据党中央、国务院设立自贸试验区的初衷，在区域内将以试点金融、贸易、服务业等领域制度创新为主要任务。随着试点工作的不断推进，国内外企业在区内落户的业态也将不断调整。

例如，在实行负面清单管理模式后，从原先省部级（含省部级）以上部门下发的逾17万份外资投资管理限制文件演变成139条限制事项；《总体方案》要求推进的扩大服务业开放事项逾20项，涵盖了设计、娱乐、医疗等多种在区域内从未出现过的产业；外汇管理制度创新不断迎来新的突破点，这些都将会给上下游产业带来连锁反应，最终表现在空间业态的变化。

同时，在战略任务背后，外高桥保税区自身经过20余年的开发建设，也存在产业升级转型的内生需求。经过研究外高桥的现状业态，发现区内产业目前仍处于价值链的底端、技术层级的低层。以电子通信行业为例，对近5年产值排名前5名的企业的产品和在产业链上的分工进行分析，加工、组装是这些企业的主要分工，而这些分工的附加值在产业价值链曲线上处于低端区域（图1）。随着经济的发展及市场需求的变化，遵循产业发展从初级到高级的生长过程，低附加值的初级加工、简单仓储已自动流向低成本区域，从事简单物流的企业也逐步向供应链管理现代化转型，研发、总部办公等需求逐步萌生。

业态发展的动态性将会是区域发展过程中长期存在的特点，我们应当充分尊重产业发展的客观规律。

2.3 业态发展的区域差异性

表1 外高桥保税区典型企业情况梳理表

作为海关特殊监管区具有的保税政策吸引了各类境外货物入区存放，从医疗器械、红酒、机械、汽车到贵重艺术品，种类与价值都跨度较大。同时，区域对企业的扶持政策，也为引进了各种不同类型的企业落地。根据上一轮规划对区域功能的导向，已基本形成了商贸会展区、先进制造区、保税市场区、研发创新区、现代物流区等片区。随着自贸试验区制度创新的不断推进，又引入了高档奢侈品、艺术品的展示、销售，高端的金融服务办公等企业类型，对区域环境品质与设施配套的要求提到了新的高度。

据了解，佳士得拍卖行将公司注册在自贸试验区内，大量的天价拍品也在区内存放，但前段时间佳士得在挑选拍卖活动场地时却舍近求远地选择了嘉里中心。这就说明目前的区域空间环境尚未达到国际商务品质的标准，难以满足高端人士的需求。在区域空间有限的前提下，各片区内部的环境建设以及区与区之间的衔接显得尤为重要，我们要力争满足各类型企业的不同层次需求。

3 自贸试验区的规划对策

自贸试验区对空间的特殊需求是传统的理想蓝图式规划难以满足的，需要与动态变化、混合复杂相适应的问题解决路径，需要长期适用的灵活机制，需要改变传统理念、直面新形势的制度建设。为自贸试验区的改革开放、促进创新、提升能级提供空间保障是规划管理部门的职责所在。

3.1 引入功能复合开发模式

图1 外高桥保税区产业价值示意图资料来源：综合保税区联动发展规划。

为满足现代城市发展对功能复合的需求，在规划用地性质方面已提出过混合用地的概念，但由于用地性质单一化的土地管理方式与固有的思维模式，混合用地在具体操作中，尤其是产业用途方面运用较少。眼下自贸试验区对于功能复合的需求已日益急迫。

图2a） 1990年外高桥保税区一期规划

图2b） 1992年 外高桥保税区二期规划

图2c） 外高桥保税区现状航拍图

在国外发达国家，由于产业发展起步早，我们遇到的功能复合的问题，他们已经形成了相对成熟的管理方式。例如，新加坡在1995年提出了“白色地段”（White Site），意在通过预留当时功能无法确定的用地，为将来提供更多灵活的建设发展空间。在“白地”里核心是“白色成分”，它是指“白地”内可用于其他用途开发的用地性质和用地比例，开发商可在一定许可条件下，通过对白色成分的合理调配与布局，充分发挥白色地段的综合效益。香港的法定图则针对土地使用兼容性提出了18大类概括用途，包括住宅用途、商业用途、工业用途等，概括用途允许后，归入该项概括用途下的所有用途均可互相转换。同时，针对每一种土地用途细分到建筑用途（全部的建筑用途接近100个），并用两栏作详细的规定：第一栏是通常允许的用途（Uses Always Permitted）；第二类是须先向城市规划委员会申请、可能在有附带条件或无附带条件下获准用途。香港法定图则制度在用地兼容性方面最大的特点在于18类用途只是代表规划的意向用途，而不是具体的唯一的功能。2002年底，香港规划署在修订法定图则注释总表中，推行“混合用途”地带的概念，规划意向是发展多种相互协调的土地用途，包括商业、住宅、教育、康乐及文化设施等，以配合不断转变的市场需求。

在自贸试验区的规划编制中，我们吸取了国外的规划管理经验，结合实际情况，引入功能复合开发模式，提出了“综合用地”的概念，指“土地用途分类中单一宗地具有两类或两类以上使用性质（商品住宅用地除外），且每类性质地上建筑面积占地上总建筑面积比例超过10%的用地，包括土地混合利用和建筑复合使用方式”②《中国（上海）自由贸易试验区综合用地规划和土地管理的试点意见》，第三条。，旨在聚焦培育自贸试验区的新产业、新业态、新技术、新模式。基于综合用地的管理模式，将实现在一幅地块内融合产业、办公、销售、展示、研发等多种功能，并随着产业成长，及时调整所需的空间形态。

3.2 实行空间区域差异化建设

综合用地的概念是基于主导用途提出的，为了避免高档商务办公隔壁是集卡进出的物流仓库，在上一轮规划的功能分区基础上，对主导用途进行区域划分，引导同类产业集聚。力争在自贸试验区28.78km2的有限空间内，打造出与各种功能相匹配的空间环境品质，分片区推进差异化硬件建设。

例如，经过多年的开发建设，外高桥保税区C区已成为商务办公的集聚区域，以高层办公楼与小型总部楼为主要空间形态。根据进一步促进现代服务业开放的试点要求，此区域允许兼容的用地性质以服务业为主，避免引入工业与物流。以此为基础，可按照高端商务人士的需求进行城市设计，配置生活设施，打造高端化、国际化的环境品质。而在物流园区，要求以现代物流为主导用途，允许兼容的功能以满足现代物流业发展为原则，并进行相应的公共设施配置。

3.3 建立刚性要素落地机制

在提高规划适用性的过程中，我们需要同步建立保证刚性要素实施的机制，以避免改变硬件环境所需要付出的高昂代价。

外高桥保税区一直处于政策创新的前沿，为支持企业发展，在规划上推出过各类优惠政策，包括允许其在容积率、建筑密度上的适当突破，但路网结构、功能分区等刚性要素基本没有调整。从规划图和航拍图的对比中可以看出（图2），区域空间构架得到了有效实施，为外高桥规划管理工作的有序推进提供了扎实的基础。纵观上海规划几番变迁，整体结构也始终未有大的改变，保持着良好的延续性。

在自贸试验区规划编制中，提高规划的适用性并不代表粗放不管，相反的，是在管理上提出了比以往更高的要求。因此，需要刚性控制的要素不止是路网、功能，还包括建筑总量、公共设施、公共绿地、市政设施，甚至是空间界面，但并不是每一样都能通过图纸表达，需要以文字支撑平衡机制。

3.4 以规划机制促存量开发

自贸试验区内存量工业用地需要升级转型，在28.78km2范围内谋取试点空间也需要盘活存量。2012年，结合两年一次的区域土地节约集约利用评价工作，对外高桥保税区已开展过存量盘活的土地进行了梳理（表2）。通过数据分析，我们可以看到，九成的企业由工业用途调整为了其他用途，其中8成是为了在工业用途中增加办公功能。同时，由于尚未形成有效的存量盘活机制，只能通过开发主体回购-再出让的途径推进，耗时较长，困难重重，严重影响企业的积极性。

除了细化相应的土地政策支持之外，在规划上也希望能建立有效的利益平衡机制来促进存量开发。例如，在梳理现状的基础上，给予企业用地与指标的双重弹性空间，允许企业根据产业转型的实际需求，对规划指标进行上下浮动，调动企业的积极性。同时，根据权利义务相一致原则，上浮指标的土地权利人，提供的公益性建设用地或经营性物业面积必须大于一般企业。这样一来，既尊重了市场发展的客观规律，实现了产业升级，也满足了业态对周边配套设施的需求。

构建产业转型通道的目的是为了支持实体企业发展、推进制度创新试点。在进行空间保障之前，建议由产业部门对企业实际情况进行评估，规划将根据认定的业态提供相适应的空间资源，以保证引进的产业类型切实有利于推进区域的功能建设。

4 自贸试验区规划工作的几点思考

表2 外高桥保税区历年土地回购情况梳理表

通过自贸试验区规划编制工作的梳理，认为在新形势下编制规划，有几个问题需先行梳理：

（1）正确处理市场与政府的关系

十八大报告明确，要充分发挥市场配置资源的决定性作用。由此可见，我们国家正在不断完善市场机制，在这种情况下，政府更多地是充当“守夜人”的角色，重心放在解决市场失灵带来的问题。

在规划上，市场失灵主要表现在：一是公共产品的提供，包括公共设施、公共交通、市政设施、路网建设、环境品质等；二是维护公共利益，包括促进社会经济、文化、制度发展，提高综合国力等；三是适当引导以减少外部性，仅从自身利润角度出发考虑问题带来的总体利益未必最优，政府应当给予适当的引导。除此之外，需要充分尊重市场的调节作用，有效地发挥好市场和政府各自的优势。

（2）提高规划工作的综合性

规划调配资源的最终落脚点是空间载体，但仅靠一家难以保障规划能切实落地。在此次规划编制过程中，同时启动了配套土地政策研究工作，比如综合用地、存量盘活等，没有土地政策的支撑，规划也只能“墙上挂挂”。在现行体制下，职能部门各自为政也是长期以来很多规划不能落地的原因之一。

为保障自贸试验区空间规划有效落地，除了规划和土地双管齐下之外，还需在批后监管上花大力气，这就需要监察、房管、工商、税务等一并配合，形成合力，方能实现美好愿景。

（3）不断提升区域吸引力

“田园城市”的规划师之一Raymond Unwin曾 感 叹，“30年 的 田 园 城 市 建 设，Letchworth和Welwyn仅吸引到24 000个居民，而过去10年大伦敦地区每12个星期就吸引到同样数目的居民来此定居”。同样，大西洋彼岸的美国由政府主导的旧城区改造也远不如自发的“郊区化”更有市场吸引力③朱介鸣，市场经济下城市规划引导市场开发的经营，城市规划汇刊，2004(6)。。可见，提升区域的吸引力是规划编制过程中需要考虑的首要问题。

自贸试验区努力研究产业发展的客观规律，给予企业“生长”空间，提供方便宜人的工作环境，打造与产业相匹配的空间品质，都是为了提升区域吸引力以吸引企业入区试点。眼下有些地区开发建设后人气难以积聚，正是因为在规划方案中，没有切实了解市场需求，导致地区缺乏吸引力，最后不得不通过政府补贴的方式勉强维持，这就需要规划师们转变传统思路，从需求导向、问题导向的角度出发，规划出具有吸引力的设计方案。

5 自贸试验区规划的进一步探讨

自贸试验区成立周年在即，需要尽快拿出一批“可复制、可推广”的经验，所以自贸试验区的规划不可能无限期地研究下去。虽然解决了一些问题，但也仍有很多需要深入探讨的地方。

（1）弹性管控内容需要技术研究支撑

为了适应市场经济体制，规划编制需要增加弹性管控的内容，从容积率区间控制到此次自贸试验区规划编制中引入的“综合用地”，都是针对原硬性控制指标给予的弹性尝试，尚未进行充分的技术研究。

在香港的建筑用途分栏管理中，每类用途都进行了仔细的研究，相互之间的干扰都经过详细的论证，在楼宇复合使用中，对每个产业适合的楼层也都进行了细致的规定。这些在某一次规划的编制过程中想要全部梳理清楚存在一定困难，时间上不允许，研究的成果也容易缺乏普适性。同时，各种建筑用途的建筑标准也千差万别，在建筑功能复合利用后，需要进行适当的统筹。希望能在以后的工作中，针对需要弹性管控的要素进行必要的技术论证，形成普适成果，具体的区域规划也就可以在此基础上结合实际情况进行调整，进一步提高规划工作的科学性。

（2）进一步优化利益平衡机制

规划肩负着平衡各方利益的职责，面对着瞬息万变的市场，需要建立一种可以应对各种情况的利益平衡机制。

比如，在建设用地零增长的形势下，越来越需要在建成区谋求功能置换，不能仅仅按照传统的收储-再出让的路径进行利益再分配，在法制日益健全的情况下，可以考虑通过让渡一部分利益给原土地权利人以推动地块再造，最终重构新一轮利益平衡。同样，在新出让的地块，弹性管控的要素日益增加，在给予企业更多方便的同时，也要求他们对社会进行相应的回馈，这其中也必然涉及利益的权衡。所以，如果能在传统的规划成果基础上，优化利益平衡机制就能提高规划的灵活性，更好地实现规划的初衷。

在计划经济制度下，曾采用“理想蓝图”式的规划编制方式来集中高度短缺的资源以推进城市化进程，有效地完成了城市要素的原始积累。随着计划经济制度向市场经济制度转型，城市进入高速发展阶段，“理想蓝图”式的规划编制方式在复杂多变的情况面前显得日益被动。自贸试验区作为改革创新的前沿阵地，在区域规划编制过程中遇到的各式各样的新问题，正是市场经济体制下，城市高速发展对规划发起挑战的缩影。预测当下全球化的高速发展会带来的需求与变化是世界性难题，建立问题导向的思维方式，设计出“以不变应万变”的机制来应对各类新问题的涌现也许是更好的处理方式，这需要逐步将传统的蓝图式规划方式向结合制度设计的管控方式转变。

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