上海前滩新兴产业研究中心专家组

0 引言

重大事件的历史影响，往往在短期内被高估，但是就长期而言，它还是被低估的。中国（上海）自由贸易试验区（简称“上海自贸区”）也一样，怎么评价这项伟大创举的深远战略意义都不为过。上海自贸区的试验（包括实证和证伪），将有力牵引中国进入改革开放的第三阶段。第一阶段始于1978年，我们“补市场经济课”。第二阶段始于2002年，我们“赶全球经济考”。第三阶段始于2013年，我们主动参与高水准、全覆盖、无例外的国际经济秩序重构，改写游戏规则，希冀在不远的将来，引领贸易便利化、投资自由化和金融国际化[1]。国家发展和改革委员会学术委员会秘书长张燕生认为，试验自由贸易（园）区（FTZ）可以为建立全域开放的自由贸易区（FTA）做准备。在美日欧等意图在未来世界贸易格局中以TPP（跨太平洋伙伴关系协议）和TTIP（跨大西洋贸易与投资伙伴协议）撇开中国的情形下，中国用高标准的FTA来逼促新一轮的改革开放，通过自由贸易试验区的试验，推动新一轮高水平的开放、高标准的改革、高质量的发展[2]。

上海自贸区自成立以来，工作进展显而易见、令人称道，在诸多约束条件下，作了许多有益、力所能及的创新探索。最现实的绩效是，截止2014年6月底，累计新设企业10 445家，其中新设外资企业1 245家。但是必须看到，这些新设企业中，一般纳税人的占比、开票运营企业的占比等还是不尽人意。上海前滩新兴产业研究中心在企业需求调研和职能部门座谈中，尤其是在自贸区注册“四新”类企业的过程中，深切体悟到投资贸易便利化程度的提升，仍有极大空间。相对而言，上海自贸区对国家战略的宏观响应，超过对企业微观诉求的听取。中心专家组德尔斐法打分的结果显示，自贸区在宏观层面的使命感、政策性、责任心等方面，获得80分；但是在中微观层面的创新性、操作性、便利化方面，仅有65分。当下的情形是，一方面，企业特别是本土中小民企对上海自贸区的“负面清单”有所失望，略有“负面情绪”；另一方面，其他区县积极对接，上海以外多个地区建设自贸区更是热情高涨。不求其名、但求其实，自主改革、创新驱动，成为各地共识，并涌现了嘉善模式（项目协作）、太仓模式（集拼中转平台移植）、淮安模式（进口商品直销）、杭州模式（网上自贸区）等上海自贸区的区域联动创新样本。

表1 日本国家战略特区主要工作机构

目前，对上海自贸区的研究，主要集中于自贸区体制改革和对上海周边地区的影响[3-4]，未涉及与东北亚新兴的特殊功能区域的比较研究。实际上，中国台湾自由经济示范区、日本国家战略特区、俄罗斯远东边疆超前经济发展区等，有的方兴未艾，有的紧锣密鼓。其中，日本国家战略特区体量大、力度强、范围广，尤其值得上海自贸区重视。

1 日本国家战略特区背景及主要试点内容

1.1 出台背景

日本国家战略特区（Japanese National Strategic Special Zones），是日本政府选定的、旨在进行特定领域改革以振兴日本经济的特区，与“安倍经济学”（Abeconomics）有不可分割的联系。“安倍经济学”是日本首相安倍晋三所采取的一系列旨在振兴日本经济的政策措施，大体可用“三支箭”涵盖：扩张性的货币政策、弹性的财政政策和“日本再兴战略”（Japan Revitalization Strategy: Japan is Back），其中的国家战略特区计划被称为是“日本再兴战略”的支柱。

国家战略特区的出台有几个重大背景。其一是日本20多年来经济低迷。自1980 年代资产泡沫以来，日本经济增长迟滞。1980 年代日本GDP 年平均增长为4.6%，1990 年代下降到1.1%，2000 年代更是下跌到0.6%。1993—2012年，20年间日本的年均GDP增长率仅为0.8%。2008 年美国金融危机爆发，2009 年日本的GDP 增长更是出现5.5%的负增长，2011 年日本发生了大地震，当年的GDP 增长再度下跌到0.6%的水平[5]。其二，日本社会面临严重的人口老龄化和少子化现象，劳动人口减少，社会保障负担加重。据估算，日本人口到2055年将会由当前的1.2亿减少至8993万，其中65岁以上的老龄人口比例将增加到40.5%[6]。第三个背景，是被安倍晋三称为“岩磐限制”①日文原文为“岩盤規制”，此处沿用日本经济新闻网的译法。的僵化的日本社会经济制度，如劳动雇佣制度缺乏弹性，农业开放度不足，对国外游客、劳动力和留学生接纳不力，城市空间规划法规不够灵活等。设立战略特区的目的，即在于突破上述体制，再造活力日本。

1.2 进度与主要内容

（1）进度

日本国家战略特区主要的工作机构是咨询会议、区域会议和工作小组（表1）。工作小组于2013年5月底6月初密集召开各中央部门集中听证会议，收集相关资料，之后在8—9月以日语和英语广泛征集社会提案。10月18日，安倍政府召开日本经济再生总部会议，敲定了在特定地区放宽管制的“国家战略特区”具体措施，确定了医疗、雇佣、教育、都市复兴、农业和历史建筑物的有效利用等6个方面的改革方向。11月5日，内阁通过“国家战略特别区域法案”提案。12月7日，日本国会通过了《国家战略特别区域法》（表1）。

2014年2月25日，日本内阁会议通过了长达27页的《国家战略特别区域基本方针》，系统地规定了国家战略特区的运作方式，强调内阁与地方政府及民间人士共同协作的重要性；为提高效率，将决策机构的人员构成降低到最低的必要限度。文件还明确了国家战略特区的3点运用原则，一是要信息公开透明，二是要重视速度，三是通过循环评价、解除特区身份等方式来促进特区间竞争。

2014年4月1日，日本内阁发布了第一项正式的改革举措——旨在帮助在日外企和新成立企业规避劳动争端的《雇佣指南》。5月1日，正式公布了《国家战略特别区域及区域方针》，确认了6个国家战略特区：东京都市圈，大阪府、兵库县和京都府的关西都市圈，新泻县新泻市，兵库县养父市，福冈县福冈市和冲绳县（图1）。从2014年1月到6月，以安倍为议长的特区咨询会议已召开6次。截止到7月，6个特区中已经有4个召开了特区区域会议（图1）。

（2）主要内容

6个国家战略特区中，东京都市圈和关西都市圈承担建设国际化活力都市的改革任务，新泻市与养父市是作为农业改革试点城市，福冈市主要作为就业改革试点城市，冲绳是国际人口流动、旅游改革试点（图2）。

图1 日本国家战略特区分布和试点内容资料来源：日经中文网。

图2 日本国家战略特区对应体制改革示例图资料来源：根据日本首相官邸网站翻译。

表2 日本国家战略特区试点改革主要内容

在具体改革措施上，各地方政府和民间人士有数百件提议，中央政府也提出了方向性的改革方案。6月以来，各特区会议相继召开，区域改革方案将陆续形成。本文将现已明确的改革内容，从“对外开放”、“创业创新激励”、“体制改革”和“城市活力再造”4个方面整理成表（表2）。

2 日本国家战略特区对上海自贸区的借鉴意义

2.1 目标明晰

日本国家战略特区目标明确，欲将日本建设成世界上最容易开展商务活动的国家，打造可匹敌伦敦、纽约的国际商务环境，建设汇集世界人才、技术和资金的大都市。安倍晋三在2014年日本峰会表示：“世界经济正以迅猛的速度相互关联，日本并非‘Far East’，而是‘Center of the Paci fi c Rim’……日本与亚洲近邻各国、从东南亚到印度的世界增长中心相邻……我们要充分吸收不断增长的亚洲活力，成为一个可持续发展的国家。” 安倍以东京圈为例，提出：“在东京圏，以The sky is the only limit（唯有天空是极限）为口号，实施各种试点，继而将成果推广到全国[7]”。

2.2 推进工作迅捷

重视速度是日本国家战略特区的三大运行原则之一，速度感被前经济财政政策担当大臣、现国家战略特区咨询会议成员竹中平藏称为战略特区的“生命线”[8]。由表2可见，战略特区成立几个月以来，已整理出几十项目标明确的具体工作。

图3 日本桥室町东地区（东京都中央区）资料来源：日本首相官邸网站。

图4 大阪站北地区（大阪市）资料来源：日本首相官邸网站。

2.3 政策针对性强

日本作为成熟的发达国家，体制革新的空间看似不如新兴国家大，但革新对象是现存体制中最难突破的部分。安倍在2014年日本峰会上说：“医疗、教育、农业以及雇用领域的惯例，究竟是哪些不再符合时代的要求。我们要从特区入手，打破这些坚如磐石的规制体系”[7]。

现行出台的所有政策均是以吸引人气、打破壁垒、深化开放、创造便利为目标。以土地政策为例，日本的建筑容积率由《建筑基本法》规定，自1950年以来经过多次对局部地区的放宽，最新松动是2002年制定的都市再生计划，划定了63个都市再生紧急整备区域，11个特定都市再生紧急整备区域。例如，属特定都市再生紧急整备区域的日本桥室町东地区（东京都中央区）的用途为写字楼、住宅、商店、文化交流设施，原定容积率800%，实际容积率为1 300%（图3）。再如，大阪站北地区（大阪市）A地区的用途为写字楼、商业设施，B地区的用途为写字楼、知识都会、商业设施、住宅、宾馆、折扣商店、会议中心等，原定容积率A地区为800%，B地区为1 150%，实际容积率为A地区达1 600%，B地区为1 150%（图4）。目前，国家战略特区的容积率和土地用途变更调整的细则还未出台，但部分特区会议记录已经提及进一步放松容积率和土地用途变更限制。

3 对上海自贸区的再思考和对上海2040的展望

3.1 对上海自贸区的再思考

日本国家战略特区计划野心勃勃，欲建设“世界上最容易开展商务活动”的国家，打造“可匹敌伦敦、纽约”的国际商务环境，汇集“世界人才、技术和资金”。此前，英国伦敦金融城曾经提出，“便利就是价值”。受此启发，上海自贸区的核心要义，除了抽象的国家战略，应聚焦于“便利化”。

相较于国际上成熟的自由贸易园区，我国的海关特殊监管区域在外汇管制、货物监管、企业的注册成立与功能整合（如内外贸一体化、物流与结算集成）等方面存在一系列的限制，充其量是严格管控下的半自由化区域，离岸贸易等业务发展不充分，参与国际经济大循环的深度特别是对经济话语权的争夺、对国际市场潮流的引领，受到严重制约。

这其中，必须注意到跨国企业形态的一个显著变化，即由原来的模块分解，到当下的系统集成。许多世界500强当初到中国内地来，是基于低廉成本导向的，所以先将工厂等生产模块搬过来，产品基本外销或以外销为主。随着中国本土消费市场的成熟，这些跨国公司开始在华设立销售模块。然后设立研发模块，招募技术精英，就近开展R&D，并很快升级到立足中国、面向世界，进行研究开发。此后在华设立投资模块，就是很自然的事情。最后发现，有必要在华设立综合性的运营功能模块，对本企业遍布全球的复杂业务，开展“三协”（资源协调、企业协作、管理协同），由原来的模块分解走到了今天的系统集成。生产性服务业领域的跨国公司，越来越多地升级成“集成商”，这是全球商业革命和生产组织方式的最新动态。至2014年6月底，已有1 000多家世界跨国公司落户上海。分析一下其中的结构：外商在上海累计设立跨国公司地区总部470家、投资性公司291家、研发中心375家，95%以上地区总部具有两种以上的总部功能[9]。上海继续成为中国内地外资投资性公司和地区总部最集中的城市。我们的制度建设和环境营造，就要响应这样的企业形态变革。

国内城市中，上海经济的国际化程度最高，肩负着“三服务”（服务长三角、服务长江流域、服务全国）、代表中国参与修改和制定国际游戏规则的重任，自贸区的试点工作必须高举高打、先行先试、实事实做。以2010“世博”为分水岭，上海轰轰烈烈搞大招商、大引资的发展阶段基本已经过去了，进入创新业态、提升能级、招（国际）组织、引（世界）机构的新篇章。国际化正是其中的主线，“四个中心”是具体体现。2009年，“四个中心”建设聚焦到“两个中心”上。2014年5月，总书记对上海提出建设“具有全球影响力的科技创新中心”的新要求。在分析框架中，城市“城”的生命力在于“市”，即交易或贸易，金融和航运都是为贸易服务的！上海原有的“四个中心”定位的内在逻辑可以梳理如下：国际贸易中心是这座未来的现代化国际大都市的核心定位；在国际金融中心和航运中心两大抓手的强有力的支撑、推动下，正在由货物贸易为主向货物贸易和服务贸易并举方向快速迈进，尤其是大力发展基于现代IT和互联网技术的信息贸易；上海的国际贸易中心到位之日，就是国际经济中心建成之时。而国际贸易中心的核心竞争力来自贸易便利化、自由化。吸引企业在上海开展国际贸易，就得为市场和企业创造便利、增加价值，这就要革新制度供给，突破甚至颠覆现行的诸多政策和观念，需要“先行先试”的大无畏精神和百折不回的顽强魄力。贸易便利化归根到底是流动自由化，包括人、财、物的流动的自由化，这将带动全社会的全面变革。

这里要特别强调一下国际贸易中心的标的物。上海的货物贸易将平稳地恢复性增长，然后在未来的某个时点冲高回落，平稳回落，先加后减。而服务贸易将快速增长，长期做加法。服务贸易的高级形式——信息贸易，则将井喷式增长，长期做乘法。目前信息服务产业不但成为上海的经济支柱产业，更成为产业转型升级的龙头。2013年上海信息服务全行业实现经营收入4 317.29亿元，同比增长19%，实现增加值1 387.88亿元，同比增长15.1%，占上海全市GDP的6.4%，占上海第三产业GDP的10.3%。其中，互联网信息服务则成为增长最快的行业，2013年实现营收835.72亿元，同比增长30%[10]。在自贸区的试点建设中，将会面对熟悉的货物贸易以及不怎么熟悉的服务贸易，特别是信息贸易，不光我们不熟悉，国际上也没有太好的老师，大家几乎在同一起跑线上。譬如说大数据的挖掘和使用，美国白宫科技政策办公室在2012年3月发布了《大数据研究和发展计划》，同时组建了“大数据高级指导小组”。麦肯锡预测，美国需要150万名精通数据的经理人员，以及14万至19万名数据深度分析方面的专家。美国正在握紧大数据这个人类科技领域的最新仪表盘，以求继续保持科技领先地位。这既是挑战，也是上海的机遇。如果克服了挑战、抓住了机遇，上海就很可能成为面向未来、世界级的“贸易特区”，乃至“具有全球影响力的科技创新中心”，引领长三角乃至全国真正实现产业升级换代[11]。

至此，上海自贸区的“三新”已经相当清楚。新动力，来自于3+1，即投资自由化、贸易便利化、金融国际化和政府现代化；新空间，包括2大方面，城市发展的有形空间和制度创新的无形空间；新优势，则体现为服务长三角、服务长江流域、服务全国，率先转型，接轨国际惯例，参与和引领国际竞争合作。

3.2 上海2040展望

在上海自贸区的引领下，对上海2040可以有如下初步展望。

第一，上海的城市定位，由“四个中心”，到“两个中心”，到“一个中心”。贸易是现代化城市的本质性功能，国际贸易中心指的是国际性的资源要素配置中心。上海就应该定位于整合国内国际资源、服务国内国际市场的世界级的要素中心。国际金融中心、国际航运中心都要服务于国际贸易中心的总体战略需求。若没有国际贸易中心的强大功能，金融和航运这两大中心将是无源之水、无本之末。而“具有全球影响力的科技创新中心”，或者说，全球科技创新网络的核心节点，恰恰是具有全球影响力的国际贸易中心的基础保障和动力源泉。

第二，由“独善其身”到落实“三服务”。大城市的服务功能，北京有“四服务”之说：为中央党、政、军领导机关的工作服务；为国家的国际交往服务；为科技教育发展服务；为改善人民群众生活服务。上海则是“三服务”：服务长三角、服务长江流域、服务全国。上海一度似乎倾向于“独善其身”，周边地区虽努力“融入长三角、接轨大上海”，但是不得其门而入，引来颇多争议。研究认为，上海是一个对内依存度、对外依存度都很高的城市，但这绝非上海的软肋，恰是它的最大优势。只要上海以“两头在沪”、开放服务为己任，一定能把这篇文章做实、做大。

第三，由招商、引资，到招组织、引活动。以2002年成功“申博”为分水岭，上海的综合商务成本持续攀升，大规模招商引资的优势持续弱化，进入了城市功能的新阶段：招引世界性组织机构，举办国际性公共活动。这既和我国经济总量的跃升密不可分——2005年我国的GDP总量超越法国，2006年超越英国，2009年超越德国，2011年超越日本，未来10年之内可能超越美国；也和国际组织的新一轮深化发展密不可分——出现了一轮修订和拟定规则的高潮，国际组织尤其是非政府国际组织出现集聚化、网络化的趋势，许多机构在设立区域中心时重点考虑亚太新兴国家，将中国特色和国际规范和谐糅合的上海，显然是个优先选项。

第四，由生产和增长中心，到综合服务和体验消费中心。在工业文明下，上海曾经是全国首屈一指的生产和增长中心，上海的景气度就是全国发展大局的风向标。到了服务经济时代，特别是考核体系对GDP松绑后，上海逐渐成为体验和消费中心。体验式消费，将是上海扩内需、促消费的重要内容。商务游学、旅游医疗、文化创意、电子购物、虚拟体育等体验式消费将层出不穷。其中，时尚、科技和金融，将“引爆”诸多的新产业、新技术、新业态、新商务模式。偏重于物质财富的发展模式，将被促进人的全面发展的、共建共享型的发展模式所替代。

第五，由国企保护到民企友好。上海历来给人的印象是跨国公司展业、国有企业作业的肥田沃土，而非民企创新创业的风水宝地。现在情况有了较大改观，与其纠结追问为什么留不住马云，不如扎实打造民企友好型的营商环境，与其削尖脑袋降成本，不如通过增值服务，全力帮助企业提高产出效率和效能。所谓建设全国行政效能最高、行政透明度最高、行政收费最少的行政区之一，基本上就是针对民企而言。民企待遇有个“跷跷板”规律——经济形势差，民企待遇高；经济形势好，民企待遇差。要打破这个规律，真正将民企友好型的制度安排落实到位[12]。

4 结语

上海自贸区的试验，将有力牵引中国进入改革开放的第三阶段，参与和引领国际竞争合作。研究东北亚地区其他新兴的特殊功能区域，非常必要而且紧迫。其中，日本国家战略特区体量大、力度强、范围广，尤其值得重视。其改革任务的主要内容是对外开放、创业创新激励、体制改革和城市活力再造，其特点是目标明晰、工作推进迅捷、政策针对性强。在国际比较研究的基础上“再思考”，认为上海自贸区的新动力，来自于3+1，即投资自由化、贸易便利化、金融国际化和政府现代化；新空间，包括2大方面，城市发展的有形空间和制度创新的无形空间；新优势，则体现为服务长三角、服务长江流域、服务全国，率先转型，接轨国际惯例，参与和引领国际竞争合作。最后展望上海2040，提出基于全球科技创新网络核心节点的国际贸易中心的城市定位。

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