张 驰 张京祥 陈眉舞

0 引言

乡村，是中国传统文明的根系所在，有着与城市不同的历史底蕴和物质文化景观。2008年始，我国《城乡规划法》正式替代《城市规划法》，成为指导城乡空间规划的新法律，这也同时昭示了乡村规划的再兴，长期在规划领域处于被忽视、被支配地位的乡村地区日益得到重视。但与城市相比，我国规划学界对乡村的认识和理解还较为薄弱，尤其需要深入的田野调查和系统再研究。在此背景下，积极内引外联，从西方发达国家汲取理论与实践养分，构成我国乡村地区研究的重要方面。

荷兰作为欧洲国家中人多地少、高密度发展的典型国家，和我国国情背景较为相似，但较之我国却拥有更为优质的乡村自然环境和农业产业化前景，并在乡村规划上具备悠久的传统和卓越的表现，同时乡村规划和城市规划和谐共生，相得益彰，对于中国和其他发展中国家的乡村规划有着丰富的可借鉴之处。但国内现有关于荷兰规划介绍的文献，大多侧重于城市—区域，对荷兰乡村规划关注欠缺。既有介绍基本侧重从某一方面如乡村景观[1]、土地整理[2]来观察研究荷兰的乡村，亦或从欧洲整体的角度涉及荷兰的乡村和农业[3]，或只关注于荷兰乡村的特定区域如兰斯塔德绿心[4-5]等，缺乏对荷兰乡村规划历史演化的整体认知和考察。因此，本文拟结合笔者在荷兰访问交流的实际体会和文献综述，力图系统梳理荷兰城乡规划体系中的乡村规划脉络，并从土地整理与开发、空间规划这两大层面剖析荷兰乡村地区发展规划的理念流变，以期为中国乡村地区建设提供可资借鉴的经验。

表1 荷兰各级政府在空间规划体系中的职能分工

1 荷兰城乡规划体系演变过程

1.1 二战前荷兰规划体系

荷兰乡村规划与城市规划两者间有着不同起源和关注焦点，在历史上有交融但也各有使命，涉及空间范围、规划内容、实施机制等诸多方面的差异。荷兰乡村地区规划起源于19世纪的农业土地整理，而城市地区规划则来自于20世纪初荷兰政府对城市住房问题的关注。由此可见，现代意义的荷兰乡村规划和城市规划有着不同的起始背景条件。

20世纪初，荷兰政府为了限制具有不良影响的私人建设项目（undesirable impacts of private building initiatives），在1901年颁布的《住宅法》（Housing Act）中规定：人口在1万人以上，或者在过去5年中人口增加了20% 及以上的城镇，必须编制城市发展规划（urban development plan），这成为荷兰现代城市规划的起源[6]。

荷兰乡村规划则源于19世纪的土地整理。土地在19世纪的荷兰曾是公有财产（communal property），但因为遗产分割或是土地被购买以及因为结婚而带来的土地合并等原因，造成了后来复杂、破碎的土地权属[7]。为了解决这一系列问题，荷兰农业协会（Netherlands Agricultural Committee）在20世纪初前后编制了土地整理法的草案，并提交给荷兰政府，希望能够为重新分配土地以及更有效地生产提供政策工具。但这个法案因为对私人产权的干涉，而被很多人认为是不可接受的，直到第一次世界大战后出现的粮食短缺危机，才推动了《土地整理法》（Land Consolidation Act）于1924年被通过。

在20世纪20年代，荷兰城市规划师开始将他们的规划领域拓展到城市建成区（builtup area）以外的地区，并开始关注到乡村美丽的自然风光对城市居民的休闲娱乐意义，从而在随后的一段时期，寻求与实施乡村规划的农业工程师合作，以建立覆盖全国领域的规划构架。但这样的合作实质没有成功，因为城市规划者关注乡村的自然保护，注重乡村的休闲娱乐性功能，而农业工程师关注于土地整理和农业开垦（agricultural reclamation）等农业生产性功能，双方之间有着极大的不信任和不可调和的矛盾。之后，荷兰城市地区和乡村地区的规划分别沿着各自的路径相对独立发展。

1.2 二战后荷兰规划体系

二战后的1965年，荷兰颁布了《空间规划法》（Spatial planning act），确立了全新的荷兰国土规划体系：不同层级的政府具有不同的规划职责，它们在制定发展政策时需要考虑上级政府的空间规划政策，并承担相应的责任和义务（表1）。值得注意的是，由荷兰住房、空间规划和环境部（Ministry of Housing，Spatial Planning and the Environment ）制定的空间规划，改变了该国传统上侧重城市的倾向。新版《空间规划法》规定了省级土地整理项目必须与地区空间规划相吻合，同时规定自治市政府制定的具有法定效用的土地使用规划（Landuse Plan）须覆盖全部乡村地区，这体现出空间规划对乡村地域的全新关注。尤其是2008年荷兰再一版《空间规划法》出台后，土地使用规划进一步覆盖了全部城市和乡村地区。

相较于空间规划部门（相当于我国住房与城建部门）制定的空间规划，早在1954年荷兰农业部门（the Ministry of Agriculture，Nature Management and Fisheries）就已颁布新的土地整理法，更早规范了农业部门对乡村地区规划的手段和方式。在1965年《空间规划法》颁布后，土地使用规划覆盖了乡村地区，乡村地区每一块土地的利用方式必须符合土地使用规划的规定。因此，尽管1954年荷兰《土地整理法》缺少相应的条款来协调和空间规划的关系，但1965年后乡村土地整理在实际操作中已经开始遵循土地使用规划确立的原则。在1985年新的《土地开发法》（land development act）代替了原来的《土地整理法》后，荷兰进一步从法律上明确了土地开发计划必须与土地使用规划相符[10]。二战后荷兰城乡规划体系日趋完善，特别是1985年新的《土地开发法》所确立的全新原则和范式更为成熟。后文将分为两大部分，重点介绍土地整理与土地开发在荷兰乡村的实践，以及城乡一体理念不断融合后的空间规划对荷兰乡村地区的促进作用。

2 荷兰乡村地区的土地整理与土地开发实践

2.1 乡村地区在荷兰的定义

在具体介绍荷兰乡村地区规划实践前，有必要明确“乡村地区”在荷兰的定义。这是因为，与欧洲其他国家相比，荷兰可以被认为是一个人口高度密集且高度城市化（表2）的地区，以至于有部分学者[11]认为，按经济合作与发展组织（OECD）1994年报告中的划分标准，荷兰几乎没有显著的乡村地区。而在最新的《2007—2013荷兰国家乡村发展战略》（Netherlands’ Rural Development Strategy 2007—2013）[12]中，乡村地区则被定义为最多有30 000居民的包括村庄（villages）和小镇（small twons）的非城市区域（non-urban area）（图1）。这一定义更为符合荷兰国情和乡村聚落实际状态。

从规划实践看，在荷兰的空间规划体系中，乡村地区都被涵盖于各个自治市中，自治市的建成区以外的区域都被认为是乡村区域，并会受到自治市的土地使用规划的约束[10,13]。

2.2 从土地整理向土地开发的政策演变

20世纪以来，荷兰乡村地区的规划主要是以“土地整理”和“土地开发”两种具体形式开展。土地整理，是指通过交换农户间土地、减少碎片化农田、修建道路、优化土壤和水质，以创造更好的农业生产条件、提升农业生产效率，是一种结构性的农业优化措施。土地开发，除了关注农业生产功能以外，还注重自然保护、景观发展、户外娱乐等功能，是一种综合性的乡村发展手段。

纵观荷兰在20世纪逐渐从土地整理向土地开发演变的过程，笔者认为重点体现出3个阶段性特征：（1）1924年到二战开始，这一时期荷兰在乡村规划中的政策主要以土地整理为手段，通过重新分配土地，农业技术的运用，乡村基础设施的建设来提高农业生产效率；（2）二战结束到1985年，在战后初期，土地整理作为乡村区域战后重建中政府农业政策的基石，起到了提高农业生产效率的作用，同时也开始向多种土地利用方式过渡；（3）1985年至今，随着对环境和自然保护的关注，农业生产不再作为乡村规划的主要目的，非农化的多种土地利用方式得到重视，从以土地整理为主的规划方式转变为以土地开发为主的规划方式（表3）。

表2 荷兰典型年份的城市化率（1950—2010）

2.3 乡村规划的执行机构及土地开发过程

20世纪以来荷兰执行具体土地整理项目和土地开发项目的机构虽然有所变化，但总体来说其核心部门，在国家政府层面，是中央土地开发委员会（Central Land Development Committee；1985年 前 名 为Central Land Consolidation Committee）；在 地 方 层 面，是 各 地方的乡村土地开发委员会（Rural Land development Committee）以及3个专业的政府服务机构，分别为乡村地区土地资源和水资源管理部（The Government Service for Land and Water Use-DLG）、地籍管理部（The Cadastral Service-Kadaster）和农业土地管理局（the Bureau for Agricultural Land Management-BBL）。它们的具体职能和人员构成如表4所示。

荷兰乡村地区土地整理和土地开发的实施机制也在逐步作出调整和完善。以1985年《土地开发法》为主要依据并不断修正沿用至今的荷兰乡村土地开发过程，原则如下：首先，如果要在一个地区实行土地整理或是土地开发，必须先由当地的组织或个人提出土地整理或开发的申请，在中央土地开发委员会（Central Land Development Committee）认可该项目具有价值后，省级政府会检查该项目是否与省域空间结构规划（Regional structure plan）一致。通过评估后，项目将会被列入省级政府的可能执行项目清单中。在省政府决定执行该项目后，当地的乡村土地开发委员会被委任负责该项目，当地乡村开发委员会的成员会吸收各种利益集团的代表。其后，省政府会给出当地土地开发的指导性意见，当地乡村土地开发委员会制作规划草案并付诸公众评议。在基于公众的意见

图1 荷兰城市和乡村分布示意图

注：图中橙色为城市地区，白色为乡村地区。资料来源：参考文献[12]。修改之后，委员会会最终确定规划。在省级政府批准通过之后，土地开发项目方可正式得到实施（如果是土地整理项目，还需要通过当地土地所有者的投票）。

2.4 乡村土地整理与土地开发的典型案例

羊角村（Giethoorn）隶属于上艾瑟尔省（Overijssel）的斯滕韦克兰（Steenwijkerland）自治市，距阿姆斯特丹约120km，是位于荷兰东北部的著名历史村庄（图2）。18世纪挖煤工人在这里挖出许多“羊角”，故得名羊角村。也因为早年的挖掘工作，使得这里形成了大小不一的水道及湖泊，畜牧业成为当地主要的农业活动。但农业用地远离农舍，又被大小不一的水道及湖泊阻隔，农民只有通过坐船才能到达他们的农地，进行农业生产活动非常不方便，因此这成了当地发起土地开发项目的主要原因。而20世纪50年代后因为村庄美丽的自然风光，促使其成功转型为荷兰著名旅游景点，自然景观保护和旅游休闲业的价值进一步得到显现。

总的来看，羊角村土地开发规划是农业、自

然景观保护、旅游休闲等利益平衡后产生的结果，由于规划理念与方法得当，使其成为荷兰乡村地区规划的经典案例（图3）。1969年，羊角村各利益主体即开始筹备相关事项，1974年当地的土地开发委员会正式组建，在61%的农民和农业土地所有者同意由土地开发委员会制定的土地开发规划后，土地开发规划在1979年正式实施。该规划覆盖约5 000hm2的土地，其中2 600hm2集中用作农业生产用地，2 400hm2用作自然保护用地。自然保护用地中900hm2是农户土地，250hm2作为开放水域。几条特定水道可用于旅游休闲，其他水道则对旅游关闭，以保护当地的生态。

表3 荷兰土地整理法和土地开发法分时期发展演变

表4 荷兰土地开发项目的相关机构与职能

在具体规划措施上有以下两方面构成重要推动力：一方面，规划提升当地基础设施，通过新建道路和拓宽已有道路，改善当地各片区可达性；通过新建5个抽水站，降低农业区域的地下水位，使得农户可以种植更多的牧草、放养更多的奶牛，下垫面条件的改善使得重型机器可以被用于当地土地提高生产效率。另一方面，是对当地农场布局的调整，使得农场土地更为规整，便于农业生产，农户能够更接近于自己的土地。在划定的自然保护区拥有农地的农户，在自愿的基础上被鼓励与农业土地管理局（the Bureau for Agricultural Land Management）达成协议，获得因为农业生产受到限制而造成的损失的补偿金。整个规划项目实施的费用，当地土地所有者只需承担约1/4的费用，大部分的费用是由政府所承担[20]。该土地开发规划将农业、生态保护和旅游休闲的用地进行整体分离，农业用地被集中在北部、东部和中部，两个自然保护区被连通，旅游休闲区被集中限制在几条水道和两个重要湖泊和临近的村落中，使得农业不会被旅游业所影响。

通过土地整理与土地开发，该乡村地区实现了地域上的分区化和产业上的专门化。农业地区通过土地开发规划的实施获得了更为集中的土地和更好的生产条件，自然保护区内农业生产用地被调整减少并被限制在合理的范围内，旅游休闲业取得了与当地农业发展的协调。因为生态条件的良好维系，羊角村迄今保持着美丽的自然风光（图4），被誉为“荷兰威尼斯”、“人间仙境”，现在每年拥有不少于50万人次的游客量。

3 空间规划对乡村地区的促进作用

3.1 国家层面空间规划政策对乡村地区的保护

城市和乡村是非此即彼、转化共生的关系，正如前文所述，荷兰城市规划与乡村规划的关系也经历了由隔离、对立到穿插、融合的历史转变。在荷兰，传统的侧重于城市—区域领域的空间规划，也已经逐步渗透到乡村规划领域中，体现出城乡统筹一体的积极理念转向。

荷兰中央层面的空间规划政策——全国空间规划（Planning core decision）对乡村地区的保护，以不同的形式反映在各时期的全国空间规划报告中（表5）。不论是20世纪60年代至70年代的“集中式分散”发展战略，还是80年代中期至90年代的“紧凑城市”策略，以及2000年以后引入的“红线”、“绿线”控制，都体现了国家空间规划政策保护乡村地区可持续发展并防止城市蔓延的目的。

3.2 自治市层面空间规划政策对乡村地区的保护

荷兰自治市层面的空间规划政策对乡村地区的保护主要体现在土地使用规划（Land-use Plan）对农地非农化的刚性管理上。在荷兰只有自治市制定的土地使用规划才具有明确的法律效力。土地使用规划是一种非常具体的物质形态的规划，它明确了土地的布局，土地利用的功能，并对建筑高度和容积率等进行了规定[9]。土地使用规划的编制是由自治市政府执行，通过前期调研后，确定不同土地利用方式对当地土地的需求量，以及根据自然条件和社会捐赠土地确定土地的供应量。接着编制好的土地使用规划需要被公示讨论，并根据讨论意见修改后提交省政府审批。一旦自治市的土地使用规划得到省政府批准，该规划便成为法律文件，规划覆盖地区内所进行的任何开发建设必须与规划中所确定的土地利用功能和相关规定相吻合[24]。

图2 羊角村在荷兰东北部的地理位置图资料来源：笔者自绘。

图3 羊角村土地开发规划图资料来源：参考文献[20]并翻译。

图4 羊角村美丽的自然风光资料来源：笔者摄于2013年。

表5 1960年代后荷兰国家空间规划政策对乡村的保护① 第一次国家空间规划侧重于战后重建与经济复苏，很少涉及乡村保护的内容，故未列入。

虽然荷兰在2008年新的《空间规划法》出台后，省级和国家政府首次能够指定一块地区由他们制定“强加性土地使用规划”，但在绝大多数情况下，自治市政府制定的土地使用规划对农地非农化的转化有着绝对的控制权[24]。即使是一些国家级的项目在涉及农地非农化时，也必须符合自治市政府制定的土地使用规划[25]。荷兰从没有任何农地保护政策以及任何数量指标限制农地转换，但依靠严格的土地使用规划成功管理了每一块土地的利用。任何农地非农化都不能违反土地使用规划。

4 荷兰乡村规划政策的最新动向

从2007 年开始，扩大后的包括荷兰在内的25国新欧盟实施与执行《2007—2013农村发展政策》。欧盟吸取过去经验教训，在新的农村发展政策中推行了3项改革：首先，进行管理体制改革，规定农村地区的所有建设项目都必须以“领导+”（leader+）的方式由地方社会团体联合机构主持制定规划；第二，明确农村建设的3项基本目标②欧盟明确的农村建设三项基本目标是指，实施农业结构调整以提高农业的竞争性；加强土地管理以改善环境和改善农村；推进农村地区的经济多样性以提高农村地区的生活质量。，各国各地在制定他们的规划和在申请项目资金时，必须依照3项基本目标；第三，进行财政体制改革，成立“欧洲农业农村基金”，对欧盟农村发展资金的投入、管理和审计实施统一管理。其中作为重点的“领导+”的任务是，推动地方社会团体联合会主持制定他们所在地区的农村发展总体规划，按欧盟政策导向设计农村发展项目，并负责实施和管理发展规划项目[26]。

在此背景下，荷兰通过乡村开发计划（Rural Development Programme），力求最大程度地匹配欧盟乡村发展政策和实现荷兰国内乡村发展政策的协调。政府通过建设“荷兰乡村网络”（Dutch Network for Rural Areas）与欧盟衔接，为各地“领导+”项目提供良好的交流平台，促进各地方组织间的合作[27]，推动这种自下而上由地方社区驱动的管理模式。目前主流观点认为，荷兰乡村开发计划集合“乡村社区”的不同利益方，通过有效的管理运作参与到当地发展规划的共同制定中，促进了区域交流与区域平衡，并有利于形成新的乡村地区好的管治（good governance）模式，其成效值得系统评估与推广。

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