郑德福

1 中国（上海）自由贸易试验区的发展概况

中国（上海）自由贸易试验区（简称“自贸试验区”）是中国目前唯一设立的区域性自由贸易园区，自2013年9月29日正式于上海挂牌成立。其前身是上海综合保税区，包括外高桥保税区、浦东机场综合保税区和洋山保税港区3大部分（图1）。

自贸试验区的发展，一方面在得益于国家政策的支持，另一方面自身的转型和完善也至关重要。在转型发展中，由于过度注重金融、航运、贸易、会展等主体功能的商务设施发展，而使得配套服务设施的完善容易被忽视。在自贸试验区过去发展的20年里，一直以产业区的视角培育金融创新、航运贸易及展示交流等功能，而其他配套服务的完善一直处于被动状态，至如今，现状需求缺口大、应对形势挑战难、缺乏品牌服务商，都制约了自贸试验区的发展。

图1 上海综合保税区分布图（中国[上海]自由贸易试验区前身）

2 当前自贸试验区配套服务现状特征分析

2.1 自贸试验区内部片区之间的不均衡发展

上海自贸试验区包括3大片区，三者之间的开发程度和主导功能也各不相同。其中外高桥保税区建设最为成熟，约有20余年，其主导功能是建设国际贸易示范区；而洋山保税港区和浦东机场保税区的功能则更偏向于国际航运发展综合试验区和临空功能服务先导区。后两者的开发也更晚，分别从2005年和2009年开始运作。因此，三区的不均衡发展也使得其内部配套服务设施的建设也很不均衡。

2.2 从外在的比较来看， 服务水平滞后于其经济发展实力

图2 2012年利润总额TOP10开发区情况数据来源：上海市经济和信息化委员会《2012年上海市开发区综合评价结果》。

图3 2012年投资环境指数TOP10开发区情况数据来源：上海市经济和信息化委员会《2012年上海市开发区综合评价结果》。

与上海市其他开发区相比较，上海自贸试验区经济发展迅速，但是在总体服务水平和产业发展环境上，则较明显不如其他开发区。以发展最为成熟的外高桥保税区为代表，根据《2012年上海市开发区综合评价结果》，外高桥保税区的利润总额和上缴税收总额在上海市各开发区中都处于第1位，但是投资环境指数排第9位。一方面受制于自贸试验区较为边缘的城市区位，另一方面，贸易服务优势强、比重大，而其他配套服务相对滞后于其他开发区，如张江高科技园区（图2，图3）。

2.3 从内在的评价来看, 服务水平滞后于现状需求

从上海自贸试验区内企业的调查和访谈中可见，大部分企业对自贸试验区当前配套服务设施的满意度不高。其中配套较不如人意的如交通出行、商业网点、咨询服务和餐饮休闲等。企业配套服务环境一定程度上滞后于现状需求，对未来的贸易提升、产业转型、总部经济发展形成制约。

图4 企业对各类服务的满意度调查数据来源：2013年公共服务设施优化研究调查问卷。

图5 工作人群对上海自贸试验区服务设施评价数据来源：2013年公共服务设施优化研究调查问卷。

而就业个人的满意度更低于企业。一方面是由于其前身作为保税园区，在发展过程中“重企业、轻个人；重外贸、轻内产”的服务思路；另一方面是由于区内封关运作，许多配套设施靠区外服务，而自贸试验区与周边区域的交通联系弱，且当前区内工作人群的收入并不高，车辆拥有率低，难以通过长距离的异地消费来满足服务需求（图4，图5）。

2.4 当前自贸试验区公共服务存在的问题

综合对自贸试验区的前期分析和调研，当前其公共服务设施存的问题主要包括如下8方面：

（1）三区不同，公共服务发展不平衡。三区发展水平差异导致公共服务也存在相应的不平衡，各区在不同发展阶段和业态环境下对公共服务的诉求不同，也使得其统一配置和互相联动方面存在较大的难度。

（2）港城相邻，却缺乏紧密互动。除外高桥保税区启动森兰外高桥建设以积极对接外围腹地的发展外，空港与洋山港片区与周边城镇之间的联动还非常欠缺，一方面受制于交通，另一方面与开发主体及政策方面有关。

（3）大量就业，却没有积聚人气。自贸试验区2013年工作人口约有26万人，且随着挂牌后企业注册、商务往来增多，人口规模持续增加；但是由于产业类型及空间布局的分散，商务会务咨询等产业服务业规模不大，且内部交通缺乏针对公共服务的有效组织，导致人气难以有效集聚。

（4）高额贸易，却难以提振消费。高额的贸易并没有带来高度的外部经济性，区域内的配套服务并没有随着贸易额上升而快速发展，餐饮业、酒店业、零售业及文体娱乐业等既缺乏设施，又缺乏设施的培育环境。

（5）类型多元，却重产业轻生活。在产业迅速发展的同时，工作人员的生活没有得到重视。员工们对现状配套服务设施不满意，文体娱乐、教育培训、交流休闲等配套设施都很缺乏，交通设施不便又制约了其外部获取的渠道。

图6a 员工对餐饮设施的使用频率数据来源：2013年公共服务设施优化研究调查问卷。

图6b 员工对餐饮设施的需求类型数据来源：2013年公共服务设施优化研究调查问卷。

图6c 员工期望餐饮设施距离与实际距离对比数据来源：2013年公共服务设施优化研究调查问卷。

图7 传统公建配置结构与本次优化思路比较

（6）空间有余，却无法有效突破。一方面是自贸试验区空间寸土寸金，配套服务实施投资短期内难以回收；另一方面，前期的规划带来的大量仓储物流空间布局也割裂了服务配套区的体系形成，而且由于政策限制，部分空置仓储难以有效转型为配套服务设施。

（7）需求多元化，却难以有效供给。一方面，随着业务形式、内容的多样化和产业链的不断延伸，区内企业的各类服务需求也不断增加，包括对保税延展业务、贸易便利化、商务环境、文化服务、休闲设施服务等；另一方面，随着国际化企业和国内高端商贸企业的入驻，园区内员工、来往商务人群及部分市民，对设施的数量和质量的要求更高。当前并没有具体的针对性服务和设施，各类企业和人群如果采用一刀切服务，难以形成有效的供给。

（8）区位边缘，却滞后快速交通。自贸试验区处于上海市城市交通的末端，在公共交通上也缺乏有效供给。交通环境迟迟难以改善，从而导致自贸试验区在配套服务设施供给上内外交困。

3 基于显性和隐性的配套服务设施需求特征分析

对配套服务设施的需求评估调研，一方面注重显性的政策层面的解读，另一方面通过对隐性的各类要素流，包括人流、物流、信息流和资金流的需求分析，寻求自贸试验区配套服务设施优化的启示。

3.1 显性配套服务设施需求分析

自2011年《上海综合保税区“十二五”经济和社会发展规划》到2013年的《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》，在不同阶段对发展定位、战略方针、产业功能、开放领域、管理办法及实施要求等提出明确的要求，这些政策文件要求投射到公共服务设施上形成显著的需求特点：

（1）“十二五”期间，形成在金融、贸易、航运、信息等方面相应的高端服务平台集聚，将进一步增强主体功能之外的配套服务的深化和发展。

（2）随着亚太运营商计划的实施，以及未来总部经济的培育，将增加大面积的办公空间，当前的人口结构也会随之有较大的转变，生活配套服务需求也日益精细，与区外新城、城镇之间的配套服务联动也日益密切。

（3）从2013年10月27日数据可见，自贸试验区新增企业与去年同期相比增加了近4倍，未来企业服务、人才培训及配套的咨询服务也快速增长；随着6大类服务业领域，18个行业的开放，自贸试验区从产业性服务升级到全面性服务，将带来实质性的公共服务拓展和变化。

3.2 隐性配套服务需求分析

主要从人流、物流、信息流及资金流所投射在具体配套服务设施上的需求展开分析，包括交通、购物、酒店、餐饮、住宿、培训、咨询、行政、文化、交流等一系列服务设施需求的分析，并形成如下特点：

（1）餐饮娱乐和交通设施是现阶段配套服务设施需求的主要缺口。目前满意度较高的设施是行政服务；满意度较低的包括餐饮、交流、文化、培训和交通出行设施。一方面，日益年轻化的人群与现状滞后的服务设施之间矛盾凸显；另一方面，企业的贸易活动逐渐增加、市场交流密切带来更多的需求。

（2）在自贸试验区成立初期，重点应集中在有效支持人流、物流、信息流和金融流的高度集聚。而在配套服务设施方面，核心在于提供近期能让人才和企业落地的实质性内容，包括不同消费水平的餐饮设施；多样化便利性的交通服务，诸如通勤快车、地铁接驳、共享搭车、区内公交、办事专车等；企业入园的咨询服务，如注册审批一条龙、区内政策专业培训、人才引进及服务等（图6）。

（3）三区服务需求的满足路径不一，与周边区域的互动方式有别。洋山港保税区与临港新城发展相对各自管理主体较为独立，其配套服务多在合作基础上对接临港新城。外高桥保税区与西侧森兰区域以及新市镇在开发关系上更为紧密，能够主动外延其所需的服务配套。空港是祝桥镇和川沙镇未来发展的重要带动引擎，其自身规模小，而服务扩散效益大，可引发两镇的公共服务资源重构，服务于机场保税区。

（4）不同服务设施的空间容忍距离不同，需要建立“分散-集中”的布局模式。结合企业和员工对不同设施的容忍距离，形成契合的分散-集中综合的设施空间布局体系。集中布局体育运动、医疗、公寓住宿、教育培训、咨询、商业购物等设施；分散布局便利店、公交站点、便利餐饮等服务设施等。而在一些比较集中的公交枢纽、门户区域、行政中心、景观空间，可以综合设置上述设施为多功能的服务中心。

4 基于现状与需求特征的配套服务设施优化思路探讨

公共服务设施的优化，既需要结合空间的不均衡性、发展时序的阶段性，又要结合企业、人群的需求多样化以及自贸试验区的特殊化。基于上述现状和需求特征的分析，笔者提出4方面的优化探讨思路。

图8 港区城”联动发展框架

图9 综合保税区提升自身发展的思路

4.1 转变传统的公建级配——基于问题导向的公建优化

传统的基于邻里的服务级配理论，即“居住区—小区—组团”的3级组织结构，适用于城市居住区域，但并不适应自贸试验区的特殊功能区域。故需以基于问题导向的服务优化为主线，针对自贸试验区的特点和存在问题，探索适合自贸试验区自身的设施配置模式。一方面，以产业服务偏好为基础进行公共设施类型配置，针对不同的产业类型，如国际贸易、现代物流、高端制造、航运服务等，进行相应的企业服务设施配置；另一方面以城市功能偏好为基础进行生活服务设施配置。自贸试验区的配套服务功能可以分为对内和对外两种，对内主要满足内部人员生活需求，如餐饮、公寓、培训、交流、商业网点、交通出行等设施；对外是城市吸引功能，通过会议、酒店、保税购物、旅游参观、咨询、行政服务等项目增强对外部的吸引力（图7）。

4.2 转变局限的自身配套——基于区域联动的服务整合

自贸试验区要从原来的港区城分离的状态转变为“港区城协调联动发展”，自贸试验区由于面积有限，自身公共服务设施建设也受到限制，部分公共服务设备需要通过周边城区解决（如森兰·外高桥）。实现“外高桥新市镇——外高桥保税区——外高桥港”、 “祝桥空港镇——浦东机场保税区——浦东航空港”、“临港新城——洋山保税港区——洋山港”这三港三区三城（镇）联动的发展态势（图8）。

4.3 转变区域的服务视野——基于国际竞争的配套平台

以有竞争力的公共服务平台来配置全球资源、辐射区域经济、转型升级功能。在综合保税区的商品停留、运转、加工、仓储与出口功能的基础上，突出自贸试验区在保税物流、保税仓储、保税贸易功能的延展，剥离出高附加值服务形成核心平台；着重发展现代物流、航运信息、展览展示、中转、保税贸易、期货交割、技术进口等新兴服务功能，促进保税区与周边城市区域的联动发展。在自贸试验区发展的道路上，以高端化、首脑化、平台化的视角，发展软实力，提高附加值（图9）。

4.4 转变机械的开发模式——基于持续发展的弹性拓展

一方面，通过对闲置土地和烂尾楼的处理，纳入部分配套服务配件条件。通过调整部分已改性地块性质，提高现状部分地块容量指标，有效处理闲置用地，出台完善闲置土地和烂尾楼处置管理办法，并将新增公共服务设施或指标作为处理闲置土地和烂尾楼的必要合同约定文件，强化公共服务建设的刚性指标。另一方面适度提高建筑指标，包括容积率、高度和建筑密度等，作为公建配套的开发激励。此外，可改变单一的用地性质以弹性的综合性用地性质，迎合转型需求。

5 结语

中国（上海）自贸试验区，既是新领域，又是旧阵地。至今，在中国尚独一无二，在日新月异的变化与发展中，新的问题和挑战层出不穷，新的机遇和启示也不断被发现。因此对它的配套服务设施的优化探索，更多应从框架和思路层面上，结合实际工作寻觅一些可行性路径。自贸试验区配套服务发展既机会满满又困难重重，既要根据其现状的客观实际情况来展开切实可行的调研和分析，又要结合其目标使命来谋划高瞻远瞩的布局和发展。形势不断变化着诉求，唯独不变的是基于现状和需求特征的优化思路和弹性框架。

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