梁飞

摘 要：转型期的中国作为一个经济迅速发展的大国，同其他国家一样要面对由各类自然或人为因素引发的公共危机。因此，尽快建立和完善包括法律为核心的各项制度；发挥传媒的积极作用，形成政府与传媒的良好互动，对于我国政府危机管理体系的完善具有重要意义。

关键词：政府危机管理；政治责任；大众传媒

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）35-0013-02

一、问题的提出

（一）问题的界定

转型期的中国需要一个和平稳定的国际、国内环境，从而将有限的资源作为手段配置于经济增长的目标，以此为基础促进社会的和谐发展。而身处全球化时代，正如任何国家都有可能面临由各类自然或人为因素引发的公共危机一样，转型期的中国同样要面对突发的、不确定的以及具有破坏性的事件，从而引起公共危机，引发破坏经济增长以及社会均衡发展的可能性。而作为一个经济高速增长，利益主体多元化但各项制度仍处于不断完善过程中的大国，可能面对的由自然或人为因素引发的公共危机的不确定性则更是不容忽视。实践与理论研究都表明，任何社会的和谐发展都离不开政府的责任与行动。与本文论题相关，此处的责任意味着政府必须提供经济增长、社会和谐发展的必要的公共秩序，因为危机恰恰是对这一公共秩序的破坏；此处的行动意味着政府为落实这一责任从而加强自身执政合法性、有效性而面对各种可能的公共危机问题。因为面对公共危机，政府拥有其他主体都无法具备的信息优势与消除危害的能力，虽然它不可能拥有处理危机所需要的全部信息与能力。

（二）政府危机管理的由来

危机本来是一个“微观事件”，危机管理，原本是企业管理中的一个专业术语，企业面对的危机最早主要是对企业有意义的从而具有极强特殊性的事件，而随着全球化的发展，企业对资源的配置超越国界在全球范围内进行，使得企业面临的不确定性范围越来越广，由这些不确定性引起的危机问题的可能性也就越来越多，因而危机管理在企业的管理活动中最先被一般化。后来，企业危机管理的原则、方法被逐渐纳入到政府管理的范畴当中，成为政府常规管理职能之外的一个重要补充，即政府在面对具有突发性、破坏性的危机时，为减少、消除危机的危害，相关部门必须在有限的时间内做出反应，进行控制和救治，以维持整个社会系统的生存。

（三）政府危机管理的几个特征

1.政府是公共危机管理的第一主体

与企业面临的具有特殊性的危机问题不同，政府面临的公共危机具有更强烈的公共性质，因此政府面临的公共危机涉及的公众要远多于企业危机问题所可能涉及的公众人数。所以，面对危机，作为国家行政权力的执行机构——政府，责无旁贷地成为危机管理的第一主体，承担维持社会秩序和社会安全的政治责任。危机爆发后，就需要政府调动各方力量，综合运用各种手段和措施，以最快的速度、最大的努力挽回公众的损失，尽快渡过难关。能否降低危机对政府和社会的危害程度，能否将危机转化为机会，最终要看危机管理的有效程度，这直接反映了政府危机管理的水平，反映了政府是否履行了面对危机时，消除危机、恢复公共秩序的职责。

2.公共危机管理中，政府与大众传媒的基本关系

从信息论和控制论的角度看，政府的公共危机管理过程，就是一个迅速收集、处理信息和及时发布信息的过程。而公共危机问题的突发性、破坏性、不确定性等特点决定了围绕公共危机管理的信息收集和处理仅靠政府单方面的努力是远远不够的，而“当今世界，能够与大工业的规模和金融运转速度相匹敌的思想传播工具，唯‘新闻而已”。[1]大众传媒则成为公共危机管理中的另一支重要力量。因此，相比企业危机管理，政府危机管理更需要大众传媒的支持。

总之，公共危机的公共性质决定了公共危机管理的最重要的主体是政府，从而可以称作政府危机管理，它体现了政府的政治责任；而政府处理危机的难度决定了公共危机管理应是一个以政府为核心的开放体系，而新闻媒体由于其收集、处理信息的独到优势，使其成为这一开放体系中的重要一员，这决定了政府在处理公共危机时必须处理好与大众传媒的关系。

二、我国目前政府危机管理中的三个问题

（一）法律制度的缺失

从法律建设角度看，我国虽已初步确立了政府为对付因自然因素和人为因素引发的公共危机的法律制度，如针对公共卫生的《传染病防治法》，针对安全事故的《安全生产法》，针对重大自然灾害的《防洪法》和《防灾减震法》以及针对社会动乱的《戒严法》等，但面对公共危机形式不断变化的趋势，现有法律已不能完全涵盖政府在处理危机问题时的法律需求；而当前转型期中国的腐败问题，则严重影响了政府作为提供公共安全和社会秩序角色的公信力。

（二）政府危机管理机构设置的不合理

从政府面对危机时的机构设置来看，我国尚未设立处理公共危机事件的常设机构，由计划经济体制沿袭下来的分部门、分灾种的单一灾情救灾体制与危机管理模式，使得政府在面对复合型危机以及危机的复合性后果时，相关部门因缺乏足够有效的激励机制和约束机制，相互之间缺乏协调，往往不能及时形成多部门共同化解危机的合力，从而不能充分发挥政府在公共危机管理中的“潜力”，削弱了政府处理公共危机的效率。

（三）信息披露机制的缺陷

从我国的信息披露机制看，近年来政府信息公开制度已取得了长足的进步，但还需要进一步完善。现代社会是一个资讯发达、信息共享的社会，面对公共危机的破坏性和高度不确定性，公众对有关环境以及有关危机的信息比平时具有强烈的依赖性。有效的信息披露制度，对于增强公众对政府的信心，及时降低公众心理的恐慌程度，发挥社会的自组织能力，维持社会的秩序和稳定具有重要意义。而我国因缺乏相对完善的政府信息公开制度，导致政府面对危机时习惯性地利用政府的绝对权威，采用强制手段控制传媒的信息发布，对危机事件禁止报道或者做片面报道。虽然目的是为了遏制有关危机的信息传播，减小危机信息对公众的影响，但现代社会是一个信息发达、甚至“泛滥”的社会，如果政府缺乏开放、科学的信息披露制度，在面对危机时对信息披露制度进行片面管理，不能及时有效地发布权威的、真实的信息，那么结果反而使“小道消息”以及流言盛行，反而容易造成危机时期民众更大的恐慌。

三、构建我国政府危机管理的机制

（一）完善制度建设，为巩固党和政府在危机管理中的核心地位，履行危机管理中的政治职责，推进政府在处理公共危机中的水平提供不断完善的制度保障

首先，相对于立法方面的不足，从近年报道的多起公共危机事件的产生以及发展过程来看，个别政府部门的相关领导丧失党性、玩忽职守，有法不依、执法不严、甚至知法犯法是造成公共危机的重要原因，给党和政府在公众中的形象带来严重的影响。领导我们建设社会主义事业的核心是中国共产党，而党的核心地位和领导作用并不是“自动”取得的，而是由无数革命先烈用生命为我们创造的，是通过党的政治领导、思想领导和组织领导来实现的。也就是说，人民群众接受党的领导是因为党是最广大人民群众根本利益的代表。因此，落实“依法治国”的方针，建立健全法律以及各项制度的协调发展是党和政府在各项政治性行动中切实履行自己政治责任的制度保障。因此，在公共危机管理过程中，把党的领导原则贯穿始终，巩固和维护党和政府的核心领导地位，就必须为此进行切实可行的制度建设。

（二）建立政府危机管理的常设机构，完善政府危机管理的协调机制

正如戴维斯·杨所说，“面对任何危机，你首要的目标是尽快结束危机。而比这更重要的是要做到防患于未然”。即从政府处理公共危机的整个过程来看，有效的预防比积极的救治更重要。因此，最成功的危机管理要求政府应在平时就树立危机预警意识，及早发现引发危机的线索和原因，将可能引发公共危机的各种因素尽可能控制在萌芽状态。而一旦危机已经爆发，则应有专门机构统一指挥和协调政府相关部门的工作，及时分析将要遇到的问题以及事情发生后的基本发展方向和程度，为控制和化解危机提供决策依据。做到统一协调、迅速反应和有的放矢，化解危机的破坏力。然而如前文所述，我国目前还没有一个独立和常设的危机管理协调中心，灾害发生后，一般都是临时成立工作组应付危机，使得政府的危机管理机制既缺乏事前有效的预警机制，又不能保证危机管理工作中的及时性和连续性，事后又缺乏对危机处理的经验教训的有效总结。因此，依法成立政府危机管理的常设机构，从而尽快完善政府危机管理的协调机制，必须尽快纳入政府工作的议事日程。

（三）完善政府信息公开制度，形成政府与媒体的良性互动

公共危机事件发生时，公民具有对获取与危机有关的信息的知情权和表达对事件看法的话语权。实现公民的权利，当然离不开政府的责任和行动。因此，当危机发生时政府应履行自己的政治责任，本着诚信透明的原则，发布真实的信息，以避免由于信息的封锁而使小道消息泛滥，形成公众对事件的臆断与主观猜测，恶化公众的恐慌心理，降低公众对政府的信任感，使政府处于被动的不利地位。

政府行动的正当性来源于政府的责任，政府的责任则需要政府的行动才能得以落实和体现。面对公共危机时的政府更是如此。转型期的中国作为一个经济迅速发展的大国面临同样的问题。而为保证政府责任的切实履行，离不开包括法律制度建设在内的多种制度的完善；为监督政府的行动是否切实履行了政府的责任，则离不开作为具有公众舆论性质的大众传媒的监督。这是一个作为转型期的大国，作为一个要求经济发展的大国，作为一个建立和谐社会的大国，必须正视和解决的问题。

参考文献：

[1]罗伯特·希斯.危机管理[M].北京：中信出版社，2004.

[2]高世屹.危机管理，媒体无法缺席[J].时代潮，2003，（11）.

[3]张成福，唐钧，谢一帆.公共危机管理：理论与实务[M].北京：中国人民大学出版社，2009.

[4]张东艳.政府危机管理中新闻媒体的作用浅析[J].北方经贸，2012，（9）.