吕新发，蔡禹龙

（河北金融学院，河北 保定 071051）

农民工市民化是关系城镇化、工业化和农业现代化三大全局性问题的矛盾汇集点，是构建新型城乡工农关系的枢纽，是推进新型城镇化的核心。农民工市民化问题是中国城镇化过程中由于城乡二元体制的长期阻滞而形成的累积性问题，已经严重制约了经济社会转型与可持续发展。解决农民工市民化问题必须正确认知农民工市民化的进退哲学。

一、农民工市民化的进退二重性

关于农民工市民化的定义，较为普遍的观点是指在个人努力和政府帮助下，“进城农民工获得城市居民的身份和平等权利，融入城市社会、成为真正意义上的‘市民’阶层的过程”。[1]毫无疑问，这样的定义抓住了农民工市民化的一个基本属性：进——由乡村进入城镇，但仅此一个属性还不能说是农民工市民化。如果没有另外一个属性：退——退出三农，则农民工市民化就不是市民化，就会异化为农民工城乡两栖化，使城乡二元结构移至城镇内部，形成拥有三农资源的新市民与没有三农资源的原住市民在城镇内部并存的格局。这样的异化虽然也实现了城镇化，但无法促进农业、农村资源特别是土地资源的优化配置，不利于农业现代化的推进。

陈锡文指出，推进城镇化必须注重解决三农问题。只有这样，城镇化发展才具有扎实的经济社会基础。[2]所以说，农民工市民化必须包括进退两个要素或环节，一进一退，缺一不可。进指的是进入城镇安居乐业，实现生产方式由农业向二三产业的转移、生活方式由乡村生活向城市生活的转型、社会身份由农民向市民的转化。退指的是退出农村承包地及其他生产资料、退出农村宅基地及居所、退出农民阶层。进意味着非农化、市民化的初始，进的实现标志着城镇化的中期成果；退意味着市民化、非农化的深化与固化，退的实现标志着城镇化的最终成果和整个城镇化过程的完成。只进不退，不是农民工市民化，而是农民工两栖化；只退不进，也不是农民工市民化，而是农民工失地化或无家化。既有进又有退才是农民工市民化的完整过程，才能扎实促进城镇化、工业化和农业现代化的协调发展，真正破除城乡二元方程。因此，农民工市民化不能只讲进而不讲退，推进农民工市民化的制度设计不能只有进入机制而没有退出机制。

农民工市民化不等于农民市民化。这两个概念高度近似、极易混淆，大多数人在理论与实践中常常不加区分，实际上二者存在隐性差别。农民工市民化是现在进行时，在整个城镇化过程中处于已经开始城镇化的阶段，达到农民已经进入城镇就业但尚未转为城镇户籍的半城镇化或准城镇化状态。农民市民化是将来进行时，包括尚未开始或即将开始城镇化的准备阶段，其起点要早于或前于农民工市民化阶段。农民工市民化是农民市民化的一种初级形态。从进退要素看，农民工市民化是先进后退，先进城为工而后再转为市民，进而全部退出三农；而农民市民化既可以走先进后退的路径，又可以走先退后进的路径。因国家征地而失去土地的失地农民，他们的城镇化路径就是先退后进。所以，农民市民化包括农民工市民化和失地农民市民化两种相反的形式或路径。相对而言，农民工市民化是我国城镇化更为普遍的形式和路径。

二、农民工市民化的进退逻辑

农民工市民化问题表现为已经进城务工和居住的农民工无法获得城镇户籍及与之相关的公共服务，因而不能转化为真正的城市居民。由于“城市户难进”，必然导致“农村根难断”，农民退出三农更加困难，市民化陷入进退维谷的境地。推进以农民工市民化为核心的新型城镇化，关键在于建立完善的进入机制和退出机制。正确理解农民工市民化的进退逻辑则是制度设计的理论前提。

（一）进退的共性

1.进退的长期性、复杂性。农民工市民化是一个历时性问题，无论是就农民工总体而言还是就农民工个体而言，进与退都是一个相当漫长而艰难的生产方式和生活方式的抉择、迁移、转折过程，其对农民工家庭当下生活和后代生活的影响是极其重大而深远的。按照中国目前还不到40%的户籍城镇化水平和年均1%强的增长率，要达到70%的城镇化率，仅进一个环节就需要30多年的时间。进退的长期性在于其复杂性。农民工市民化的进退是农民工家庭、城乡政府、企业等多方在多重规则约束下，为实现个人利益和社会利益最大化而在城乡就业、住房、基本公共服务、土地资源等方面进行的一场长期利益博弈，是一项极为复杂的社会系统工程。

2.进退的紧迫性。2011年，中国外出务工农民工接近1.6亿，其中绝大多数人没有城镇户籍，家庭生活、子女教育、均等住房、基本医疗都缺少长期保障，生活极不安定。随着农民工群体的世代交替，80后、90后新生代农民工已成为主体。这些新生代农民工多数成长在城市，既没有土地也缺少务农经验，更不好农事，融入城镇愿望极为迫切和强烈。非市民化状态不仅引发了农民工的强烈不满，影响了社会的和谐稳定，而且制约了城镇化应有效应，妨碍了社会的公平正义，“这个问题已经到了不能再拖延的时候了”。[3]

3.进退的规模性。在中国当前53%的城镇化率中，近1.6亿外出务工农民工是作为城镇常住人口被统计在内的，但实际上他们仍然处于半城镇化状态中。1.6亿的存量已属巨大，但未来增量更大。中国目前的城镇化刚刚达到中期水平，“若2030年中国的城镇化率达到65%左右，就意味着今后20年内，还将有2亿多农民转移到城镇就业和居住”。[4]存量与增量叠加，国家将要面对的是4～5亿农民工需要实现市民化的现实。如果每个农民工的市民化成本为10万元人民币，中国农民工市民化的总成本将高达40～50万亿人民币。所以，无论是就人数还是就成本而言，中国农民工市民化的规模都是世界城市化历程中所罕见的。

（二）进退的个性

1.进退的内部矛盾。（1）进的主要矛盾与主要方面。进主要涉及农民工与城镇政府两方。进的成功取决于农民工市民化需求与城镇政府市民化供给的均衡一致。进的不畅通缘自于现实当中农民工市民化需求与城镇政府市民化供给的数量矛盾与结构性矛盾。其数量性矛盾表现在，农民工市民化需求旺盛而城镇政府市民化供给能力不足、供给意愿不强。城镇政府市民化供给能力不足，既有公共财政供给能力不足的因素也有资源环境供给能力不足的因素。城镇政府供给意愿不强表现为“经济性接纳、社会性排斥”，城镇政府只想要农民工的廉价劳动力、消费能力和土地资源，但不愿意对其承担市民化的基本公共服务。其结构性矛盾表现在农民工对大城市的市民化需求强烈，但大城市受资源环境约束市民化指标供给紧缺；中小城市市民化供给较为宽松，但农民工市民化需求不积极。进本身所潜藏的矛盾常常使进处于进城难入户和进城不入户的尴尬境地。在进的矛盾双方之中，矛盾的主要方面在于政府管控和服务不足，它制约了市场机制的作用。进本来是农民工愿意的事情，只要市场机制健全完善就不会出现问题。但城乡二元户籍制度、残缺的农村土地产权制度等行政管控却严重割裂了市场机制，导致农民工进了城却难入户的中梗。鉴于此，必须设立针对政府的强制性制度安排，使农民工市民化成为政府施政的约束性目标。（2）退的主要矛盾与主要方面。退主要涉及农民工与村集体两方。在进的环节已经实现的前提下，退的成功取决于农民工退出（供给）与村集体接收（需求）的均衡一致。但现实情况是，供求两不旺。一则，农民工不愿意退出，这里面有保留退路的心理因素，但更主要的是因为农用地与宅基地退出的价格低和补偿缺失。二则，大多数偏远村庄的集体没有收入，即便有收入也难以达到退出者的心理预期。当然，农民工还可以退给村集体之外的第三方，但在国家实行严格的土地用途管制和宅基地使用权交易受限情况下，退出者难以获得理想的价位。另外，欲退出的农民工的承包地、宅基地通常与别人的混杂在一起，不具规模效益，这也降低了其需求和价格。所以，退的矛盾主要在于退出市场不发达，退出补偿激励机制缺失，退出者拿不到合适的资产变现。在退的矛盾双方之中，矛盾的主要方面在于农民工的机会主义倾向（等待土地涨价）、自利行为（两头占便宜、利益最大化）和防范心理（万一在城镇呆不下去，可以再回到农村，进退自由），它导致市场机制失灵。退本就是农民工不愿意的事情，如果没有政府的强力介入，市场机制再完善也难起作用（当然在当下的中国农村，农民工退出的市场机制并不完善）。在多数农民工不愿意退、但退又是解决三农问题惟一出路的情况下，必须设立针对农民工的诱制性制度安排，使退出补偿成为政府施政的约束性目标。

2.进退的相对性。（1）从时间和进度上讲，进可能时间短而速度快，退可能是一个比进更加漫长的过程；从难易程度上讲，退可能是一个比进更加艰难的抉择。之所以导致进快退慢、进短退长、进易退难，这是因为进符合大多数农民工特别新生代农民工的意愿，只要进入机制顺畅就可能很容易实现。但退则不同，从经济学上分析，退不符合人的经济理性和保留退路的预防心理；从现实看，退缺乏法律约束、政策支持和激励机制。在这种情况下，“农民更是不愿意放弃土地，他们会抓住土地经营权牢牢不放，就是让土地撂荒也在所不惜”。[5]61从紧迫性上讲，进急退缓。进是退的前提，进不去就退不出。更重要的是，进的问题长期得不到解决，必将影响城镇化的综合效应，甚至引起社会不稳定。农民工主体的变化——新生代农民工成为主体——更加凸现进的紧迫性和现实性。进的问题一旦解决，农民工市民化的矛盾将大大缓解，从而可以为退留出更大的时间空间。（2）从空间看，进发生在城镇，退发生在乡村，二者可能距离相近隶属于同一行政区域，也可能距离相远隶属于不同行政区域。进退的空间差异会导致城乡间的利益矛盾：进增加城市公共服务成本，增加资源环境紧张；退减轻乡村政府公共服务负担，促进乡村资源优化配置。这使得异地迁移农民工可能更不容易在城市落户。从进退的单位看，进通常采取农民工个体为先导然后举家进城的路径；而退则受限于家庭承包制，只能以家庭为单位，举家共退。当产权不清晰或家人之间有不同意见时，退出很难实现。从方式看，进是集中的，退是分散的。进主要是由乡村向城镇集中，具有规模效应，搞得好会显著提升城镇化水平，搞不好会形成城市贫民窟，进而影响城市社会的和谐稳定。退分散在千村万落，很难具有规模效应，退出的社会效益短期内难以显现，个案对乡村社会资源的整合意义不明显。因此，退在主观上不易受到应有重视。（3）从主体意愿看，农民工与政府之间、城市政府与乡村政府之间、大中小城市之间以及不同代际农民工之间在进退意愿、偏好上存在错综的结构性矛盾。这主要表现在农民工对进的意愿普遍较高而对退的意愿普遍较低，政府对退的偏好普遍较高而对进的偏好普遍较低；80后、90后新生代农民工进退意愿相对高于60后、70后农民工；乡村政府对农民工进退偏好相对高于城镇政府；农民工对进大城市的意愿明显高于中小城市；大城市政府对进的偏好相对弱于中小城市。农民工市民化主体意愿上的结构性矛盾会增加进退在实践和操作方面的复杂性和艰巨性，使得进退机制创新的空间极其狭窄。（4）从市场与政府的结合上看，农民工市民化是市场与政府的结点，进与退都离不开二者的密切配合。但进是农民为实现个人与家庭收入最大化和生活更美好化而自主做出的选择和决策，它是农民从自利出发而促进社会效益提高的市场行为，是看不见的手——市场机制发生作用的外在表现，因而进更多的是市场问题。只要市场机制完善，进就不会出现问题。但退则不同。从经济理性分析，农民宁愿既进城又不退出，这样既可以两头占便宜、实现家庭利益最大化，又可以进退自由、分散进城风险，还可以等待时机、捞取土地增值收益。因而退更多地是政府问题，单纯依靠市场机制很难收到成效。

（三）进退的相互关系

进与退是农民工市民化过程中缺一不可而又路径相左的两个环节，二者存在先进后退、相辅相承的关系。首先，进是退的前提和保障。只有进得去、呆得住才能退得出、退得净。“如果城市不能提升综合承载能力，不能够为农民工提供比留在农村更好的福利和环境，农民工就不可能在城镇里沉淀下来，那么让农民放弃土地承包权，真正地从农村退出就无从谈起。”[5]66其次，退是进的深化与支撑。退表明农民工已经在城镇占稳脚跟并且决定以城镇为家。而从三农退出所获资本和补偿则会进一步增强农民工在城镇生活的能力，强化和固化进的成果。再次，进与退可以紧密连接——进入后立即启动退出；也可以有时间间隔。如果农民工市民化后不愿意立即退出三农，应该给农民留出适应期或过渡期。进与退的间隔一定要具体问题具体分析。最后，进与退都以城镇化为目的。进是城镇化的起始环节，退是城镇化的完成环节。退不是进的先决条件和前提，也不是进的即时产物和必然结果。“土地不是国家无偿给农民的一种福利，不能把双放弃作为农民进城落户的先决条件，更不能强制性要求农民退地。”[6]

农民工市民化的进退关系与农民市民化的进退关系不同。农民工市民化只是农民市民化的一种表现形式，除此之外，农民市民化还包括失地农民市民化。因而农民市民化的进退关系更加灵活，既可以是农民工市民化的先进后退，也可以是失地农民市民化的先退后进，甚至也可以是农民即时转化为市民的进退同时并举。农民市民化既可以以进为退，也可以以退为进，二者可以互为手段。相比较而言，农民工市民化的路径在一开始就已经锁定，只能是先进后退。

三、农民工市民化的进退原则与机制

改革开放30多年来，中国城镇化进程中农民工市民化不顺畅，一方面在于政界和学界缺少对农民工市民化进退逻辑的深入研究，理论准备不足、服务意识滞后，错失制度创新的最佳时机，导致当前市民化成本高企下的积重难返。另一方面在于政府管控太严、服务不到位。对附带福利的城市户籍和农村土地产权的严格管控极大地抑制了中国农民在市民化过程中的制度创新活力，而基本公共服务的不到位又未能有效释放中国农民和市场在市民化过程中的制度创新能力。两个方面的共同作用使得中国至今仍没有形成有效的农民工市民化的进退机制。基于此，本文提出如下设计方案。

（一）基本原则

1.尊重农民工意愿原则。从总体和长远看，农民工市民化是实现社会效益与农民工家庭效益共赢双赢的一种帕累托改进，是个体进步与社会发展的必然选择。但在具体的进退个案中，可能会出现社会效益与农民工家庭效益相矛盾的情况。在这种情况下，必须以尊重农民意愿为前提，决不能强迫农民工进城退地。经济的问题必须用经济的办法解决，特别是在退的环节，一定要充分发挥奖励、补偿等激励机制和税收、农业补贴等经济杠杆的作用；同时还要注意利用时空变化的效用。事实上，进城是绝大多数农民工的中国梦，特别是对新生代农民工而言，他们生不在村、住不在村，不好农事、不懂农事，退出注定是早晚的事，只是此时与彼时的区别。农民工是市民化进退的决策主体，只有充分尊重农民工的进退意愿和决策权利，才可以构建畅通的农民工进退机制，才可以最大限度地降低农村变革的社会成本。

2.循序渐进、分步分期原则。中国农民工市民化不仅有着复杂的进退逻辑，而且是一个数量极其庞大的人口迁移系统工程，既涉及城镇化转型、工业化升级、农业现代化深化，又涉及城乡布局、扩大内需和基本公共服务均等化，是中国经济社会发展转型的汇集点。如此复杂庞大的人口迁移不仅深刻影响中国经济社会的宏观转型，而且显著影响每个城乡家庭的微观利益重组。因此，农民工市民化进退机制设计必须坚持循序渐进、分步分期原则，不能期望一步到位、一蹴而就，要允许城镇政府有条件准入和农民工分步分期退出的机制安排。

3.市场调节为主、政府服务为辅原则。在自由市场经济体制中，农民工市民化本质上是一种市场行为。因此，无论进与退，都必须主要依靠市场机制，充分发挥市场调节的作用。在进的环节，必须破除城乡二元的户籍管理制度，赋予农民更加充分的土地产权，同时强化政府公共服务功能。在退的环节，落实以城带乡、以工促农政策，加大政府补偿力度，纠正市场失灵，促进市场机制的健全完善与作用发挥。安土重迁，黎民之性；骨肉相附，人情所愿也。退是一个有着巨大正的外部性和社会效益的行为，绝不能让退出的农民工吃亏。

4.涨价归公原则。机会主义倾向是人的经济理性之一。作为理性经济人，农民工在做进退决策时，出于家庭利益最大化考量，必然产生明显的机会主义。在进退机制设计中，如果将进与退即刻挂钩，农民工可能不进；如果将二者脱钩，可能只选择进不选择退。农民工只所以不愿意将进与退挂钩或只进不退，一是为自己留条后路，如果在城市不能立足再回去；二是继续占有承包地和宅基地利益，包括现实利益如农业利润、转租费、国家补贴和潜在利益即土地增值收益。这是典型的机会主义心理。因此，制度设计特别是在退出机制设计上一定要贯彻涨价归公原则，并严格执行土地用途管制，以彻底消除农民工的机会主义倾向。

（二）进退机制设计

1.进入机制。主要包括三条。一是将“建设用地指标分配与人口市民化挂钩”。[7]这是一种半强制性的条款，因为城市政府对建设用地指标有强烈需求，将二者挂钩就能迫使城市政府扩大农民工市民化人数，实现土地城镇化与人口城镇化的良性发展。二是以合法稳定的职业和住所为入户基本条件，按城市就业和居住时间长短编排优先序。这是对第一条的补充，特别是当城市建设用地指标稀缺情况下，也不能不让农民工入市，但任何情况下也不能无条件入市。三是建立中央政府、流入地城市政府和入户农民工家庭三方共同而有区别的责任和成本分摊机制，保证进城入户农民工在子女教育、最低生活、基本医疗、人均住房方面的最低需求。当然，这样一种进入机制有可能造成大中小城市苦乐不均，所以必须同时辅之以其他配套改革，如适度分离大城市过于集中的教育、医疗等优质公共资源；按常住人口和GDP规模调整城市行政级别，提升中小城市的承载力和吸引力。

2.退出机制。主要包括三条。一是建立完善的农用地承包经营权和宅基地使用权交易市场。这是退出的市场方式条款。在有需求方的条件下，由供求双方按合同协议价格交易；如无需求方，则由村集体按当地一般市场价格回收。村集体无力回收的，由上级政府回收或通过农地金融筹资。二是分步分期退出条款。第一步，先退承包地。农民工进城就业居住满5年后，应该退出承包农地，两年内交割完毕。第二步，再退宅基地。农民工进城就业居住满10年后，应该退出宅基地，两年内交割完毕。这不是一种强制性条款，农民工可选择退与不退。在规定期限内退出的享有第三条款的相关权益。三是建立由中央政府、省级政府和流出地政府三方共同承担的退地补偿机制。这是一种诱致性条款。对于按第二条款规定退地的农民，国家免除退出交易税负，并给予适当经济补偿。具体数额由中央政府、省级政府和流出地政府协定并共同担负。对于超期退出的，仍然免除交易税负，但不再给予国家补偿。对于进城就业居住30年后还不退出的，国家征收不动产保有税，且自应退之日算起，土地涨价部分在退出时归村集体所有。

在高度融合的现代社会，任何单一制度改革都很难奏效。上述进退机制的效用还取决于相关体制机制的变革乃至相关法规的适度调整，尤其要加强农民工市民化的信息化处理，实现流入地政府与流出地政府的信息共通共用共享。完善的农民工市民化进退机制是建立在高达发度的信息化基础之上的。

［1］韩俊.农民工市民化：现状、前景与路径选择［DB/OL］.百度文库，2010-01.

［2］陈锡文.推进城镇化必须注重解决“三农”问题［EB/OL］.求是理论网.http：//www.qstheory.cn/jj/jsshzyxnc/201212/t20121220_2011 66.htm.

［3］迟福林.人口城镇化的转型与发展［J］.群言，2013（6）.

［4］刘斯斯.多元分担农民工市民化成本［J］.中国投资，2012（7）：59.

［5］郑兴明.中国城镇化进程中农民退出机制研究［M］.北京：人民出版社，2012：61、66.

［6］迟福林.推进规模城镇化向人口城镇化的转型［N］.经济参考报，2013-05-03.

［7］华生.城市化转型与土地陷阱［M］.北京：东方出版社，2013：223.