许瑞山

（徐州市国土资源局，江苏 徐州 221000）

1 概况

徐州是江苏省突发性地质灾害较严重的城市之一，并以采空地面塌陷、崩塌、滑坡等为主，气候变化和人类活动是影响地质灾害发生的主要因素。随着矿产资源的开采、人类不合理的工程建设活动的增加，在气候异常、降雨增大的影响下，徐州市主要地质灾害点的隐患程度逐年增大。自2003 年以来，全市累计发生地质灾害36 起，其中崩塌4 起、滑坡3 起、地面塌陷29起，无人员伤亡，但直接经济损失约778 万元。

1.1 采空地面塌陷

采空地面塌陷是人类采矿活动造成的，对于正在开采的煤矿、铁矿、石膏矿等矿区，发生采空地面塌陷是必然的。对于已塌陷区而言，往往还有一定的残余变形，如果受到外界因素的扰动（抽水、振动、附加荷载等）后，则有发生活化塌陷的可能性。近年来，徐州市采煤塌陷地累计总面积约23345 公顷（35 万亩），已复垦整治1 万公顷（15 万亩），尚有1.34 万公顷（20 万亩）未复垦，尚未复垦采煤塌陷地除极少数可以正常耕种外，绝大部分为低产田或绝产田，存在地面塌陷等地质灾害隐患，给矿区群众生产生活带来极大不便，是矿地工作中的主要难题。邳州北部石膏矿区总面积5 千公顷（7.5 万亩），虽已停产整顿，但地质条件复杂，存在时刻发生地面塌陷地质灾害的可能。

1.2 崩塌滑坡

在徐州市低山丘陵区，因开山采石和道路切坡形成的大量高陡岩质边坡，存在不同程度的崩塌、滑坡隐患，在降雨、冻胀、振动等多种因素作用下，容易发生地质灾害。徐州市开山采石矿山占用土地面积1641 公顷（2.46 万亩），破坏土地面积953公顷（1.43 万亩），其中位于禁采区（带）内有464 个关停的开山采石矿废弃矿山，闲置土地面积667 公顷（1 万亩）。徐州市废弃开山采石矿山数量多，分布广，崩塌、滑坡等地质灾害时有发生，是地质灾害防治工作的重中之重。

2 徐州突发地质灾害应急管理现状分析

2.1 应急预案体系逐步完善

突发事件应急预案体系包括5 个层次：①总体应急预案；②部门应急预案；③地方应急预案；④专项应急预案；⑤企事业单位应急预案。目前，徐州市及各县（市、区）政府都已经编制了突发事件总体应急预案，基本包含了各种常见的突发公共事件。2006 年徐州市国土资源局联合相关部门制定《徐州市突发地质灾害应急预案》，2013 年委托徐州市矿业协会对预案进行了修编，县（市区）、乡（镇）政府和有关矿山企业根据《徐州市突发地质灾害应急预案》编制了各自的突发地质灾害应急预案，徐州市国土资源局制定了部门突发地质灾害应急预案，全市建立了比较完善的地质灾害应急预案体系。

2.2 应急管理体制逐步形成

应急管理应遵循属地管理为主、分级负责和分类管理为辅，并强调综合协调的原则。目前，徐州市各级政府已经成立了各级各类应急管理机构和应急办事机构。其中，针对突发地质灾害建立了应急管理组织体系，包括以下5 个机构：①领导机构；②工作机构；③办事机构；④地方机构；⑤专家组。这些机构在相关法律法规的指导下，并依据事前制定的应急预案开展应急管理工作，构成一个组织运转高效、机构协调有序、部门分级负责、上级统一指挥的应急联动体系，并在地质灾害的防治过程中不断强化应急管理机构的应急指挥与协调职能。

2.3 应急管理机制不断完善

徐州市突发地质灾害应急预案对灾害应急管理运行机制作了比较明确的规定，主要从以下5 个环节体现：①地质灾害预防；②地质灾害预测预警；③地质灾害信息报告；④地质灾害信息发布；⑤地质灾害应急响应和处置。在徐州地区地质灾害应急管理工作中，突发地质灾害预警系统和灾害监测网络日趋完善，能够确保地质灾害的信息发布和报告快捷，地质灾害的应急响应迅速高效。

2.4 应急保障不断加强

徐州市财政每年安排专项资金用于地质灾害防治，市国土资源局配备了数码相机、滑坡监测仪、裂缝报警仪等装备，为应急工作提供了资金和技术保障；徐州市国土资源局会同气象局、矿业协会实施地质灾害气象预警预报方法和石膏矿区地面塌陷机理与防治措施等研究，为地质灾害应急响应提供了技术保障；同时，利用“422 地球日”“512 防灾减灾日”等节点开展地质灾害科普宣传，邀请专家专题讲座，对基层工作人员进行业务培训，提高了地质灾害防治工作人员的业务技能和广大民众防灾避险能力。

2.5 徐州市突发地质灾害应急管理存在的问题

2.5.1 工作经费不足，地质灾害应急指挥平台建设滞后

一是资金缺口大，主要地质灾害点得不到应有的治理，灾害隐患无法消除；二是群测群防队伍工作经费没有保证，仅国土局每年象征性的给予补贴（从2011 年开始），主要靠行政命令部署群测群防工作，影响了群测群防员的工作积极性和工作成效；三是应急装备配置比较弱，应尽快提升地质灾害应急装备保障能力。

2.5.2 应急监测预警、应急处置与评估的技术方法研究不够

目前的地质灾害应急工作多是专家在现场根据经验进行分析判断，有针对性的应急监测、处置和评估方法研究很少，需要投入一定的技术力量和经费开展相关理论方法研究。

2.5.3 应急机制不完善，专业队伍和物资保障缺乏

目前，地质灾害灾情速报制度已经形成并得到有效执行，但市、县级的应急响应统一指挥、综合协调、有序高效的运行机制尚未形成，部分县（市、区）国土资源局缺少专业人员，难以承担突发地质灾害应急响应工作。

2.5.4 应急培训演练不够，应对突发地质灾害能力亟待提高

地质灾害应急工作要求有序、快速、高效，因此，需要开展各种训练和不同规模的应急演练。

3 完善徐州市地质灾害应急管理的对策

3.1 总体思路

以全市地质灾害应急防治需求为导向，以专业支撑、专家咨询为基础，以规范管理为保障，完善群测、群防与专业监测相结合的地质灾害监测防治网络体系，提升突发地质灾害应急响应的技术支撑能力，做好地质灾害防治知识的宣传培训，全面提高地质灾害应急工作水平。

3.2 基本原则

一是以人为本，预防为主。建立健全群测、群防机制，最大限度地减少突发地质灾害造成的损失，把保障人民群众生命财产安全作为应急工作的出发点和落脚点。

二是立足实际，按需建设。立足已有资源，围绕防灾需求，突出快速响应与机动处置能力，均衡协调建设发展。

三是强化服务，实用高效。强化服务意识，严格规范管理，务实高效地提供应急保障与技术支撑。

四是开展演练，平战结合。兼顾日常应急工作的同时开展应急演练，检验应急体系建设成果，提高应急响应能力。

3.3 应急体系建设内容

3.3.1 应急队伍建设

立足现有条件，适当充实技术人员，精细选聘应急专家，合理调整优化市级地质灾害应急处置队伍，促进和带动重点县（市、区）国土资源部门建立规模适度的地质灾害应急工作队伍。依托地质灾害群测群防体系，面向县、乡（镇）国土资源系统，定期开展地质灾害应急处置和地质灾害防灾减灾知识培训，全面提高基层突发地质灾害的应急处置能力。

3.3.2 应急支撑平台建设

按照《国土资源部突发地质灾害应急响应工作方案》，制定应急预案，建设应急技术平台，配置完善的应急装备，形成可支撑应急预案快速、高效运行的基础系统。

一是应急技术平台建设。运用计算机、网络、通信、GIS、GPS 等高新技术手段，构建一个各级应急指挥机构和相关部门互联互通的基础平台，形成满足应急响应协调指挥和应急管理需要的应用技术系统。

二是应急装备建设。根据地质灾害应急技术工作的装备需求，分轻重缓急配置必要应急装备，建成基本满足应急需求的装备系统。

3.3.3 社会化应急网络建设

依托群测群防体系，结合群测群防“十有县”建设和基层国土所“五到位”活动，推进地质灾害应急防灾减灾进社区，以点带面推进社会化应急处置网络建设，广泛发动社会各界群众参与，全面提高基层地质灾害防灾避险能力。

4 徐州市地质灾害的保障措施

地质灾害应急管理是一项长期性的工作，目前徐州市地质灾害应急管理工作虽然取得了一定的成绩，但仍然有存在一些亟待解决的问题，这些问题存在的主要原因有：一是缺乏对地质灾害应急管理工作重要性的认识和了解，地质灾害应急管理人员的配备和装备建设也亟待完善；二是地质灾害应急管理的科学化水平还相当落后，应急管理相关机制不够完善，灾害科学决策的能力亟待提高等。因此，为了确保完善徐州市地质灾害应急管理的措施有效实行，下一步工作中还需提供以下保障：一是提高认识，充分意识到灾害应急管理工作的长期性、艰巨性和复杂性，完善地质灾害应急管理的监督管理体系，增强应急体系建设的权威性和实效性，为地质灾害应急体系建设提供机制保障；二是争取多方支持，形成以财政为主导的多元化经费来源渠道，为地质灾害应急体系建设提供资金保障；三是优化地质灾害应急专家组，开展地质灾害应急防治科学技术研究，为应急体系建设提供技术保障；四是在市应急办的统一指挥下，加强同建设、交通、水利、气象等部门联系，建立全市地质灾害应急防治信息网，并实现各部门间的信息共享，为应急体系建设提供运行保障。

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