江苏省泰州市地方税务局 佘元原 陆静波 崔进荣

中国农村改革试验区是根据中央1987年5号文件关于“有计划地建立改革试验区”的精神建立起来的。决定建立农村改革试验区是中央考虑到深化农村改革的种种新要求，提出的带有长期性和具有战略意义的部署。其主要意图是，为中央提供改革的决策参考、为深化农村改革提供示范经验、分散改革风险、分解改革的困难。农村改革试验区已经走过了二十多年的艰苦探索之路，各试验区取得了较为显著的阶段性成果，对深化农村改革和促进农村经济发展发挥了重要作用。农村改革离不开财政和税收政策的有效支持。在中央高度重视农村发展、致力于解决“三农”问题的现实背景下，本文以建立农村改革试验区为契机，尝试在分析省级农村改革试验区税收支持的必要性基础上，从财政支持、农村金融、农业现代化、农村土地征使用等角度提出相应的政策建议。

一、省级农村改革试验区税收支持的必要性

1.税收支持对缓解农村财政压力的作用不容忽视。加快推进农业农村现代化建设，形成城乡经济社会发展一体化新格局，必须扩大公共财政覆盖农村范围。自2004年取消农业税以来，乡级财政和村级财务的可支配收入锐减，财务状况更加困难。在基层组织难以正常运转的情况下，公共支出难以保障。为了从根本上缓解乡级财政和村级财务收入减少与乡村组织正常运转和农村公益事业发展之间的矛盾，抓紧建立农村公共财政制度势在必行。税收作为政府财政收入的主要来源，既可为支持农村改革试验区建设提供财力保障，又能凭借其调控职能逐渐消除制约城乡协调发展的财税体制性障碍，促进城乡资源要素的合理流动和优化配置，建立城乡公共服务均等供给的制度，让农民更多地分享改革的红利。着力健全财政支农投入制度，建立财政支农资金稳定增长的长效机制，应成为农村改革试验区建设的重要抓手。为此，“以税惠农”应该成为今后一段时期国家财政对农民支持的一项重要政策。

2.税收支持对建立农村金融体系的价值无可取代。农村经济发展离不开农村金融的有效支持，然而目前农村金融服务质量不高，难以适应农村改革发展的现实需要，难以满足加快推进农业农村现代化建设的迫切要求。制定适当的支持性税收政策有利于农村金融体系的形成，有利于进一步深化农村金融体制改革，提高农村金融服务质量，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。

3.税收支持对推进农业方式转变的意义十分重大。税收政策是推进农业发展方式转变的重要政策措施，为促进农业发展方式加速转变，必须完善涉农税收优惠政策和措施。税收政策是一种利益向导，对转变农业发展方式具有激励和约束的双重作用:它既能够激励各类经济主体积极采用先进的农业生产、经营和管理方式，又能够约束各类经济主体逐渐放弃落后的农业生产、经营和管理方式。当前的涉农税收政策对农业及其相关产业的发展产生了极大的促进作用，但仍然存在许多问题亟须解决。完善涉农税收优惠政策必须明确涉农税收优惠的目标、途径和方向，选择合适的税种和税率，并进行相关体制的配套改革。

二、省级农村改革试验区税收支持的政策建议

1.逐步统一城乡税制。统一城乡税制的基本原则是不能再设定任何以“三农”为对象的税制，并且要有相应的税收体制予以保证;而且这个统一不能是基于组织财政收入的考虑，而应以调节收入分配、利于农民增收、调节固定资产投资、利于农业发展为基本出发点。根据国际经验来看，统一城乡税制，并不代表不能给农业、农民和农村更优惠的税收政策。其基本含义是，不单独对某一地域(农村)、类型(农民)的纳税人、某一特殊的产业(农业)实行不同的税收制度。不过，可以根据农业的特点，通过相关的具体税收政策设计，对农村、农业和农民给予优惠。

统一城乡税制并不是现在就将增值税和所得税扩大到对农业课税，而是等相关经济社会条件成熟后，再统一城乡税制，这将经历一个较长的历史过程。目前，在省级农村改革试验区可以逐步采取一些措施进行过渡。一是建立城乡统一的税收制度，取消相互脱节的农业各税，将其分别并入增值税、所得税消费税和资源税中，开征财产税，消除税收方面现实存在的城市和乡村的隔离，将对农民、农业的课税纳入全国统一的税收体系中。二是对失地农民在城镇非农产业再就业给予税收照顾。从公平角度出发，对农村富余劳动力向非农产业转移的，应比照城市对下岗再就业人员的政策优惠，给予类似的税收照顾。吸纳农民工就业的城市产业部门也应该有相关税收政策优惠的支持。三是实行鼓励城市劳动力向农村、农业领域流动的税收政策。对带着资金、技术下乡创业的城市居民(包括城市下岗职工)，既可以实行减税、免税的优惠，也可以抵免其原在城镇缴纳的工商税收。

2.增强县乡政府财政保障能力。其一，要支持县域经济发展，壮大县乡财源的基础。就财政而言，在对县域经济作出具体分类的基础上，区别不同的类型，通过税收、转移支付、财政补贴等政策工具，对县域经济的发展进行有针对性的支持与引导，巩固和培养财源。其二，合理划分收入，调动县乡政府理财的积极性。应根据本地区的经济、财政发展实际情况，考虑将房产税、城镇土地使用税、土地增值税、印花税等税种的收入主要留给县乡政府或提高县乡的分享比例，拓宽县乡财政收入来源渠道。其三，强化收入征管，增强基层财政实力。要规范税收优惠政策，做到应收尽收。

3.进一步完善涉农税制。首先，应该通过规范涉农税制，利用价值规律引导农业。在制定出台涉农税收优惠政策时，要充分考虑和论证此项政策能否促进资金、效益留在农业生产部门和使农民最大程度地受惠。其次，将对农补贴由暗补变为直补。应该逐步取消对中间环节实施减免税的间接优惠方式，减少中间环节税收收入损耗，恢复征收完整、规范的增值税，使整个增值税链条完整起来。再次，对农业企业着重实行所得税优惠。在完善增值税的同时，可以扩大涉农企业享受所得税优惠的范围，通过所得税来照顾农业生产经营者。最后，要逐步建立起完善的农业补贴度。农业补贴政策应突出以下重点:增加农业科技投入补贴，注重对农业基础设施建设的补贴，增加农村环境和生态保护投入补贴，增加农业的服务支出。

4.加大对农村金融体系的税收政策支持力度。涉农金融机构缴纳的主要税种是营业税、企业所得税、个人所得税、城建税、房产税、印花税、城镇土地使用税、车辆使用税、车辆购置税、契税、土地增值税、教育费附加、增值税等。但涉农金融机构主要存在流转税负偏高的问题，因此，有必要减免农村金融服务领域流转税税负，必要时考虑将农村金融服务领域纳入增值税范围。从长期看，流转税税负的降低有利于增强农村金融机构服务“三农”的能力，切实促进农村金融业的发展。

5.实行支持农业技术开发、推广和人才培训的税收政策。应将农业技术推广和人力资源开发、人才培训作为发展农业的一个重点环节，采取相应的税收政策加以支持。在促进农业技术开发、推广方面，可以采取个人所得税优惠政策，鼓励个人对农业科技成果的转让，也可以加大对农业公司研发支出所得税前加计扣除的力度，促进农业科学技术的研发。在促进农业技术人才的培训、提高农业劳动力素质方面，可以通过营业税、企业所得税优惠政策，鼓励培训公司加大对农民的职业教育。

6.实行有利于生态农业发展的税收政策。制定相应的税收鼓励政策，引导和激励农民和农村企业实施清洁生产，积极发展节地、节水、节肥、节药、节种的节约型农业，鼓励生产和使用节电、节油农业机械和农产品加工设备，努力提高农业投入品的利用效率。在企业所得税制度中规定，对企业采用清洁生产技术生产的产品或生产有利于环境的绿色环保产品，给予减税甚至免税的优惠;通过税收优惠政策来吸引投资者对退耕还林(草)进行投资;在土地税的征收上，林地应较商业用地的税率低;对固定资产投入可免税和采用加速折旧法;经营亏损可享受延转期摊销;对经营较好的林地可适用较低的土地税税率。

7.实行支持农业产业化经营的税收政策。一是推行农产品精深加工增值税改革试点。以产业政策为指导，适当降低目前以农产品为原料加工产品的增值税优惠税率。对农林特产品进行精深加工的，对其取得的加工产品收入减半征收增值税。二是鼓励大型工商企业和外资企业进入农业生产领域。对从事高新技术、资源综合利用、农业技术转让的农业产业化经营龙头企业，以及为农产品生产、加工、流通服务的行业，给予税收优惠。三是研究制定税率或税基优惠政策，对农产品原料生产基地、农村合作经济组织和农业集约化经营给予支持。四是对农产企业进出口税收实行优惠政策，支持和发展外向型农业。优先办理农产品和以农产品为原料加工出口产品的出口退税。五是积极运用农业科技创新方面的税收优惠政策，大力发展生态农业，促进农业科研机构、高等院校积极参与研究开发农业优良品种和农业生产技术，鼓励生产优质高效无公害的绿色产品。

8.实行支持农业增产增效的税收政策。农业能否增产增效直接关系农民能否增收，与此关联因素很多，其中生产资料价格影响举足轻重。可以借鉴欧美发达国家经验，对涉农生产资料一律依照工业品正常征收增值税，对多征得的这部分税款，或由政府按亩平均分配直接补给农民，或由农民凭购买农业生产资料获取的增值税发票直接向国税机关申办退税。

9.改革涉农资源税、涉农土地使用税和耕地占用税。鉴于农民公民意识较弱、许多资源不可再生等因素，涉农资源税应从严从重征收。一是扩大现行资源税征税范围，把稀缺的、不可再生的、为人类可持续发展提供重大支撑的，如森林、河流、地下水、草原、稀有物种、海洋等纳入征税范围，以达到限制使用、有力保护的目的。二是提高税率水平。资源税率过低起不到调节和保护作用，必须通过提高税率的办法提高生产经营者的成本。三是完善计税办法，将资源税的征收与资源的储量和恢复再生结合起来，采取动态计征办法。

改革涉农土地使用税和耕地占用税。土地属于稀缺资源，耕地更是我国重点保护的对象。为了节约土地达到合理利用的效果，土地使用税应调整征收办法，对滥占滥用土地者从严从重处罚。耕地是稀缺资源，随着农村经济结构调整，农村工业化不断发展，耕地改作用现象不断增多，为保护耕地，耕地占用税亦应从严从重征收。

10.实行增加农民收入的税收政策。第一，实行税收优惠与加强管理相结合，鼓励并促使生产资料供应商降低对农民的生产资料供应成本。近年政府虽然出台了许多有利于农民增收的政策，但农业生产资料价格的不断上涨大大削弱了政府的惠农政策效果。第二，为进一步改善农村生产、生活消费环境，可考虑对农村用电实行新的同网不同价，即通过政府财政给予电力供应商(包括农村小水电)以税收优惠或提供补贴，促使他们降低对农村市场提供的电价，进而降低农民的生产生活成本，鼓励农民扩大生产、生活消费。第三，取消农村居民储蓄利息税。农民或农民家庭既是消费者又是生产单位，在我国目前的金融制度安排下，其储蓄存款具有城镇居民存款和企业存款的双重属性，因而利息税的开征对农民存在不合理性:一方面，农民为下期生产投资(如买种子、农药、化肥，交农机费、生产用水电费等)而储蓄的存款，性质上等同于城镇个体经营者和公司企业的存款，不对企业存款的利息征税，却对生产经营条件最差的农民同样性质的存款利息征税，不公平地加重了农民的负担;另一方面，国家对于城镇居民存款中，明确规定了对住房公积金、医疗保险金、基本养老保险金、失业保险金等免征利息税，而农村居民储蓄存款却享受不到免税待遇，这显然是不公平的。因此，应该尽快停止对农村居民征收储蓄利息税。

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