河北省财政厅 刘 姗

浅议京津冀协同发展的战略选择与财政策略

河北省财政厅 刘 姗

2014年2月26日，中共中央总书记习近平在听取京津冀协同发展专题汇报时，将京津冀协同发展上升为国家战略。但京津冀一体化协同发展任重道远，不可能在短时间内一蹴而就。为明确思路，深入推进协同发展目标的实现，本文立足财政经济建设这一重要职能，从京津冀协同发展背景入手，通过剖析阻碍促进三地协同发展的因素，在发挥财政经济建设职能作用方面提出政策建议。

京津冀协同发展；战略选择；财政策略

2014年2月26日，习近平总书记主持召开京津冀协同发展座谈会，深刻阐述了推进京津冀协同发展的重大意义，明确了总体要求和工作着力点。这体现了中央对新阶段我国发展大势的科学发展，也对新时期财政经济建设工作提出了更高的要求。为深入贯彻落实习近平总书记讲话精神，发挥河北省环绕京津的独特区位优势，深化京津冀协同发展，促进河北省转型升级、实现绿色崛起，本文拟从京津冀协同发展大背景下河北省面临的机遇和挑战入手，分析京津冀一体化战略的重大意义，对如何发挥财政经济建设职能提出政策建议。

一、京津冀协同发展，河北省面临的挑战和机遇

近年来，全省各级财政部门创新体制机制，改进支持方式，强化区域合作，优化产业布局，加快重点项目建设，为全面实施京津冀一体化发展提供了强有力的财力支撑。据统计，2012年仅环京津4市国民生产总值达7020.7亿元，全部财政收入1007.25亿元，比上年增长18.5%，其中公共财政预算收入达521.06亿元，比上年增长22.9%，财政增收效应初步显现。但从全省范围来看，与京津区域整体差距仍在拉大，经济发展与人民生活水平仍相对落后，主要表现在：

一是经济总量存在明显差异，河北省经济实力相对较弱。北京市2012年人均GDP为河北省的2.4倍，天津市为河北省的2.6倍；从人均财政支出看，北京市相当于河北省近4倍，天津市是河北省的3倍，河北省人均财力排全国第30位，远远落后于京津地区。二是产业结构差异明显，产业发展存在明显梯度差。以2012年数据为例，北京作为我国的政治中心，经济发展以服务业带动为主，三次产业结构比重为0.8:22.8:76.4，城镇化率达86.2%；天津仍是工业城市，二产占主导地位，三次产业结构之比为1.4:52.5:46.1，城镇化率70.7%；河北在产业结构上与天津同构，但水平相对较低，为12.0:52.7:35.3，城镇化率45.6%，低于全国平均水平近6个百分点。这体现出京津地区对于河北省的经济发展与产业结构优化提升带动作用较小，三地明显缺乏产业链的衔接，河北省产业结构亟待优化。三是河北省持续给予京津地区水资源等生产、生活要素优质资源保障，同时加大节能减排管理力度，客观制约了产业发展。以水资源为例，在河北省人均水资源也极为紧张的情况下，仅2008～2012年，河北省向北京应急供水总量就超过10亿立方米。承德至天津的“引滦入津”工程，每年为天津提供的水资源总量超过5亿立方米。除此之外，京津冀地区还存在规划衔接有待深化、合作创新有待加强、综合环境有待优化、推进机制有待完善等问题，严重制约了京津冀一体化发展战略的实施。

当前，推动京津冀地区加快发展面临难得的发展机遇。从区域理论上看，自20世纪50年代法国地理学家简·戈特曼提出“都市圈”的概念后，伴随城市的扩张，其中心地位越突出，愈加需要有广大的腹地来支撑，需要区域形成产业功能的梯次融合。日本的东京、美国的纽约、法国的巴黎都已成为这一概念的佐证。从历史发展上看，纵观20多年来京津冀地区的发展历史，区域协作的思路也以不同形式多次被提出。从“京津冀都市圈”，到“环首都绿色经济圈”，到“首都经济圈”，概念的变迁彰显了三地多年的竞争与合作。2013年、2014年习近平总书记在不同场合多次提到京津冀协同发展问题，特别是2014年2月26日，习近平总书记召开京津冀协同发展座谈会，提出要加强顶层设计、打破“一亩三分地”思维定式、推进产业对接、调整优化城市空间布局、扩大环境容量生态空间、构建现代化交通网络、推进市场一体化进程等7项要求，高层的关注为京津冀协同发展带来全新的契机。而财政作为政府推进经济社会发展的物质基础、政策工具、体制保障、监管手段，理应抢抓机遇、积极有为，通过创新和完善财政政策，改进财政支持模式，有效推进京津冀区域经济一体化发展。

二、京津冀协同发展的战略选择

纵览当今世界上最活跃的区域经济中心，几乎任何一个国家都有首都经济圈，许多国家的首都经济圈创造的GDP可以达到国家的1/3以上，而京津冀三省市GDP占全国的比重仅为10.9%。加快京津冀区域发展，充分放大首都辐射效应，打造我国经济新的增长极，是京津冀一体化战略上升为国家战略的重要主旨。

(一)推进新型城镇化建设的示范区。

近年来，随着经济社会的快速发展，北京同许多国家的首都一样，出现了人口膨胀、交通拥挤、资源紧张、房价高涨、发展空间受限、改善生态环境压力加大等突出问题。2014年3月，《国家新型城镇化规定(2014～2020年)》出炉。《规划》提出了以人为本，公平共享，优化布局，集约高效，生态文明，绿色低碳的发展原则。要求京津冀城市群以建设世界级城市群为目标，加快形成国际竞争新优势，发挥其对全国经济社会发展的重要支撑和引领作用。2014年4月，河北省发布《关于推进新型城镇化的意见》，确立了发挥环京津、沿渤海区位优势，以城市群为主体形态完善城镇体系，推动大中小城市和小城镇协调发展的原则。

由此可见，京津冀协同发展上升为国家战略，打破区域范围、产业布局和城市功能之争，进一步明确地区利益将取代单个城市利益的原则，其中重要目的在于推进新型城镇化，其核心要义在于通过经济较为活跃的地区，带动周边承载能力更强的小城镇的发展。刚刚出台的新型城镇化战略可以作为京津冀一体化的发展规划，而京津冀城市群的成功发展也将反过来成为我国新型城镇化发展道路的良好示范。

(二)打造经济新的增长极，促进经济转型升级。

在我国区域经济板块中，京津冀协同发展的概念虽提出较早，但相对于长三角和珠三角，京津冀内部的发展滞后，落差不降反增。京津冀三地面积21.6万平方公里，涉及人口1.5亿，具有“一个首都、两个直辖市、三个行政区”的独特特点，就经济整合规模而言有巨大的潜力。由于长三角、珠三角经济圈的辐射范围在南方，中国经济需要新的京津冀经济圈的崛起来带动北方经济，连接南北发展。在此背景下，京津冀合作的深化既是区域经济发展到一定阶段的客观要求，也是我国经济向更高阶段迈进的新引擎。

(三)优化资源配置，全面深化改革。

在市场经济体制下，比政令更能促成区域合作的是自身发展诉求带来的内生动力。不可否认，京津冀地区浓重的行政区划色彩带来了市场的割裂。生产要素不能自由流动和集结，生产活动不能对接协作、互补互助，最直接的表现就是无法构建富有活力的、统一的区域市场。只有打破这一京津冀协同发展的最大瓶颈，着力推进市场一体化进程，让市场在区域资源要素配置中发挥决定性作用，才能从根本上破除体制机制的障碍，京津冀一体化这一重大国家战略才能真正取得实效。

三、财政支持京津冀协同发展的对策建议

2014年3月底，在河北省召开的京津冀协同发展工作会议上，河北省省委书记周本顺对河北省在京津冀协同发展中的战略定位是打造“四个支撑区”，一是优化城市布局的支撑区，二是现代产业体系的支撑区，三是综合交通网络的支撑区，四是生态涵养保护的支撑区。按此原则，财政经济建设部门重点围绕综合交通、现代产业体系、生态环境保护、建立完善市场一体化机制等方面，通过财政体制机制创新，加强与京津对接融合，实现转型升级、创新驱动，着力推进京津冀协同发展。

(一)拓宽财政性融资渠道，助推京津冀地区交通一体化。

在习近平总书记关于京津冀协同发展的讲话中，明确了把交通一体化作为先行领域的思路。以促进京津冀城市群发展为目标，以疏解北京城市功能为重点，以铁路、公路等快速交通为主体，加快建成网络布局完善、运输便捷高效、管理协调通畅的综合交通运输网络。

一是构建环京津区域综合交通体系。积极争取国家、省和其他渠道对国省干线公路建设的补助资金，加快构建以天津港、秦皇岛港、唐山港、黄骅港以及北京两机场、正定机场、天津机场为节点，以高铁、高速公路、城际列车、轻轨为连接线，形成无缝对接京津的现代综合交通网络。二是加大地方债资金安排力度，加快北京大外环及连通京津的路网建设，确保河北省境内约850公里环线按期通车，确保环京津地区每个县(区)至少有一条对接京津的主通道，更好实现京津冀间的交通对接，经济融合进程进一步加快。三是做好与新兴产业聚集地的交通对接，突出抓好路网完善，大力推进国省干线县县连、镇镇连，努力向乡乡通、区区通发展。确保示范区(园区)、产业聚集区与京津等大中城市交通通畅，经济有效融合。

(二)创新和完善财政支持方式，推动京津冀产业协同发展。

在产业协作方面，应摒弃同质化发展路径，在三地比较优势和竞争优势基础上强调分工和定位，形成分工合理、优势互补、良性互动、集聚发展的区域产业新格局。以对接京津产业规划为前提，围绕服务首都功能疏解和产业转移要求，加快构建现代产业体系。

1.建立产业承接平台。发挥省级开发区奖励专项资金引导作用，给予园区建设资金支持，引导每市重点建设吸纳首都科技成果转化、承接高端产业转移的园区；着力推进保定高新技术开发区、廊坊经济技术开发区、燕郊高新技术开发区、承德钒钛新材料高新技术产业基地等国家级重点园区建设，支持国家863计划、973计划、重大科研专项的具备产业化基础、市场潜力大带动能力强的高新技术转化项目入冀建设，有效承接京津产业转移。

2.加快各类产业融合发展。一是支持央企、外企入冀，发展知识密集型产业。发挥央企进冀、工业企业技术改造、资源节约与综合利用等专项资金引导作用，带动河北港口、河北钢铁、冀中能源等河北总部型企业与京津和国内外大公司、大集团合作，投资建设河北省一批航空航天、电子信息、金融、物流等重大项目。二是支持产业结构调整，加快培育沿海新型重化工业和装备制造业基地。以京、津、张、保、唐5城市为空间骨架，以曹妃甸区、渤海新区为重点，主动承接北京重化工业转移，整合相关专项资金，支持建设京津先进制造业加工配套基地，支持河北企业围绕京津重点产业，大力发展零部件供应、产业链配套生产，促进与京津企业深度合作、共同发展。三是借力发展战略性新兴产业。以战略性新兴产业专项资金为引导，借力京津科技、人才创新优势，加大与京津合作，利用廊坊、秦皇岛、保定、石家庄等市“京津冀电子信息走廊”、“中国数谷”、“电谷”、“药谷”等高端平台，培育发展电子信息、新能源、新材料和生物产业等一批战略性新兴产业落地建设。四是加快服务业融合发展，促进物流配送基地、现代服务业和电子商务发展。统筹使用服务业、物流业发展专项资金，打造服务京津、辐射全国的物流网络，推进河北省物流企业聚集和发展的大型综合现代物流园区建设，培育以服务京津为重点的环京津物流产业带。

(三)加大转移支付支持力度，着力抓好环境治理和生态建设。

通过加大对大气污染防治、清洁能源使用等领域的投入力度，主动承担改善京津冀生态环境的重任，以大气污染防治为重点，大力推进山水林田湖海整体修复工程，打造京津冀生态环境竞争优势。一是打好大气污染治理硬仗，不断加大资金投入力度。坚定不移落实国家大气污染防治行动计划，在工业大气污染减排、煤炭削减、压减过剩产能、机动车污染治理、矿山环境治理等方面给予重点支持。二是规划建设京津生态过渡带，进一步完善对生态过渡带地区均衡性转移支付的测算办法。充分考虑生态功能区面积、海拔、人口密度等客观因素，确保转移支付资金最大限度向生态地区，特别是贫困地区倾斜，逐步建立省对生态地区各类财力性转移支付稳定增长机制。三是促进流域水资源可持续利用，实现引滦流域上下游共同发展和社会和谐稳定。启动引滦流域跨界水环境补偿工作，补偿资金专项用于引滦流域水污染防治和生态保护等方面，包括上游地区涵养水源、水环境综合整治、农业非点源污染治理、重点工业企业污染防治、农村污水垃圾治理、城镇污水处理设施建设、取缔网箱养鱼以及引滦工程污水处理设施建设和水环境综合整治、水污染防治监管能力建设等方面。四是实施清洁能源替代战略，推动全省新能源汽车推广应用。统筹省级大气污染防治资金、传统优势产业资金及相关部门资金等，给予新能源汽车购车给予配套补贴，确保完成各项推广应用任务。

(四)积极探索建立市场一体化机制，推动京津冀协同发展体制创新。

习近平总书记明确要求，要实现京津冀一体化要破除“一亩三分地”的思维定式。因此，实现市场一体化，变行政主导为市场主导，需要探索建立健全有利于吸引京津资源要素转移的制度安排，最终实现区域经济共同发展。

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：2095-3151(2014)69-0017-04