国家审计署 罗 涛

河北省廊坊市财政局 娄冠华

灰霾综合治理方略与廊坊发展机遇展望

国家审计署 罗 涛

河北省廊坊市财政局 娄冠华

灰霾问题甫一出现，就引发了社会各界持续的关注。时至今日，灰霾治理已然成为执政能力的重大考验。对此，财政作为“庶政之母”，应提高站位、科学谋划，促使灰霾治理从条块管控转向综合防治。而毗邻北京的独特区位和前所未有的环保压力，也迫使廊坊市与河北省在灰霾治理上须以一隅谋全局，化压力为动力，变被动为主动。

灰霾天气；综合治理；廊坊发展

一、灰霾天气综合防治方略

(一)灰霾成因析要及问题反思。

灰霾是大气复合污染的一种表象，其核心物质是空气中悬浮的灰尘颗粒，其主要化学成分包括硫酸盐、硝酸盐、黑炭、有机碳等颗粒物和氮氧化物等气态污染物。灰霾成因的复合性和细微颗粒的飘移性，使得精准确定每一种污染物的具体来源及比重既无可能，亦无必要。如果拿当下情形与2008奥运年作对比，不难找出灰霾的三大来源，即工业废气、建筑粉尘和汽车尾气。找出主要污染源固然重要，但更重要的是对污染源背后的体制机制性问题进行深刻反思，以便刨根起底、对症下药。

1.工业废气背后的能源结构反思。大气污染物的重要来源是工业废气，而工业废气的重中之重是煤炭消耗。2012年，全国煤炭消费量35.76亿吨，*数据来源：《中华人民共和国2008～2012年国民经济和社会发展统计公报》，下同。比2008年增长30.5%，占能源消费总量近7成，远高于世界平均水平。这一能源结构背后有三个问题需要审视和反思：(1)能源生产方式不合理，传统能源开发仍然在走“挖煤—运煤—发电”的老路。另一方面，电力销售垄断及中心化电网模式又抑制了新能源的发展并使我国坐拥光伏、风机产能过剩。*大区域中心化电网模式有利于保障供电稳定，但成本畸高，且隐含风险。2008年春节冰灾，南方电网几近瘫痪，教训深刻。(2)能源区域布局不合理，“哪里缺电就在哪里建电厂”的就地平衡布局思路使污染源不断地向城市群聚集。*目前，京津冀鲁地区和长三角地区的火电装机容量分别为1.3亿千瓦和1.4亿千瓦，按单位面积的装机容量计算，华北地区、长三角地区分别是西北地区的13倍和26倍。这种布局导致了煤电运紧张，也加剧了灰霾等环保生态问题。(3)能源消费模式不合理，“电、气、热、冷”联供发展缓慢，各类能源在消费过程中大多被直线释放，缺少有规划的梯级利用、循环利用和综合利用，能源利用效率偏低。

2.建筑粉尘背后的产业结构反思。数据显示，建筑扬尘约占灰尘颗粒物的15%～25%。由于建筑使用了约50%的资源，消耗了约40%的能源，其连锁反应巨大。2012年全国房屋施工面积573 418万平方米，比2008年增长109.2%。据此推算，建筑扬尘仅用四年就翻了一番多，带动钢铁、水泥、玻璃等高污染行业的粉尘排放也翻了一番多。过度膨胀的房地产不仅是中国经济的“堰塞湖”，也是灰霾污染的“潘多拉魔盒”。以房地产为支柱的产业结构背后有三个问题需要审视和反思：(1)房地产扩张失度固然有市场因素，但地方政府对土地一级市场的垄断和地产商对房价的垄断是重要推手，高房价透支了经济增长潜力，还容易使被边缘化的“蚁族”群体成为政治隐患。(2)短期化倾向严重的财税制度设计，是房地产成为“经济鸦片”的制度根源，也是制约产业转型升级的重要瓶颈。而现行营改增和房产税改革，不能消除房地产重复征税问题和增值税对知识经济的抑制作用，*就房地产税收而言，钢筋、水泥、管网、电梯、门窗等建材设备在房屋建造环节所负担的增值税，因房屋销售课征营业税而完全得不到抵扣。也就是说，房屋作为一个独立的征税对象同时负担了增值税和营业税，属于典型的重复征税。更无力解决地方主体税种长期缺失问题。(3)新型城镇化被普遍视为未来经济增长的重要引擎。可是，如果不能尽快平抑房价并推广绿色建筑，当前的社会心理与环境资源已然无法再承受更高的房价和更重的污染。

3.汽车尾气背后的社会管理反思。2012年全国机动车保有量已经突破2.4亿辆，比2008年增长41.3%，其中民用汽车保有量增长86.9%。有关数据显示，机动车尾气约占城市PM2.5来源的20%～30%。汽车尾气和交通拥堵已经成为“大城市病”的主要病症，其背后的社会管理问题应引起审视和反思：(1)车流的背后是人流，人口向中心城市过度聚集的一个重要原因是中心城市垄断了教育、就业、医疗、税收优惠等诸多社会资源。仅高考地区不公和超级中学问题就引发了难以计数的人口迁徙和汽车消费需求。(2)汽车尾气的背后是油品标准偏低和公共交通发展滞后问题，前者与石油行业垄断密切有关，后者则受到城市规划和交通管理水平的影响。(3)汽车尾气还与地方保护主义密切相关，一些中心城市不惜动用行政强权来限号、限行，另一方面却有意架空电动汽车试点政策以阻止外地品牌新能源汽车进入本地市场。

(二)灰霾综合防治思路与应对举措。

灰霾污染，表面上是由工业废气、建筑粉尘和汽车尾气所引发，实质上是不合理的能源结构、产业结构、社会管理模式及其背后的制度缺陷积累所致。在灰霾治理上，2008奥运年京津冀地区的联防联控曾取得良好效果，可当时的成功恐难复制，原因有三：一是现在所面临的经济形势和治污形势远比当时复杂、严峻；二是强制关停等行政手段有悖法治精神和市场原则，不应当也不可能长期持续；三是所谓联防联控未真正摆脱条块管控思维，其举措也未触及深层次的体制机制问题。

一沙一世界——微小的灰霾折射了当前环境、经济和社会领域中的诸多重大问题和安全隐患。对于执政者来说，不虑其危、不除其害，必受其患。在治理方略上，应以治理国家的高度、视野和决心来治理灰霾污染，通过谋划和实施全局性、系统性的制度创新、管理创新和技术创新，走出一条综合防治灰霾的新路子。具体来说，有以下几个方面：

1.切实推进经济社会制度创新。从前文的分析中，不难发现：垄断是阻碍技术进步、结构调整和发展方式转变的重要因素，也是诱发灰霾污染和社会不满情绪的重要源头。为此，应以反垄断为切入点来推动经济社会制度创新，从而优化能源结构和产业结构，促进转变经济发展方式。

首先，应尽快破除电网企业和石油企业的一体化垄断。20世纪90年代，凭借政府授权，两家电网企业取得了电力销售专营权和输电配电专营权；两家石油企业取得了成品油批发专营权、零售专营权和原油进口权。由此，形成了覆盖全产业链的一体化垄断。如马克思政治经济学所言，垄断会限制竞争，产生停滞和腐朽的趋向。电力、石油行业的一体化垄断未能带来能源技术进步和社会福利增加，却带来了高油价、高电价、高污染以及巨大的改革阻力。从维护公有制主体地位考虑，授权国企垄断矿藏资源乃至能源生产领域或许有其合理成分。可是在国内优质能源已经严重短缺的情况下，继续授权国企垄断原油进口和油、电销售，既不合理也不经济。打破垄断、开放市场，不仅有利于推进经济制度改革和能源技术创新，也有利于拓宽能源供给渠道和优化能源结构。

其次，应尽快破除土地垄断和房价垄断。根据现行土地管理制度，土地“农转非”的进出通道完全由地方政府控制。一进一出土地差价所形成的垄断利润，成为了土地财政来源，使地方政府对卖地产生了高度依赖。另外，大宗土地成片出让的做法，事实上排斥了小地产商的竞争，加剧了大地产商对市场和房价的垄断。垄断制度牢牢地将地方政府和房地产商捆绑在一起，不断地推高地价和房价，不仅影响经济社会健康发展，也造成了土地过度开发，加重了灰霾污染。尽快破除土地垄断和房价垄断，有利于平抑地价和房价，有利于去掉房地产“泡沫化”，也有利于保护业已稀缺的土地资源和脆弱的生态环境。

再次，应限制中心城市对教育、医疗等社会资源的过度垄断。政治、经济、文化中心多重叠加的城市发展模式，导致中心城市人口急剧膨胀，形成了灰霾分布与人口分布高度重叠的局面。从发达国家城市化的轨迹来看，铁路网和公路网促成了政治中心、经济中心、文化中心的分离，不仅缩小了地区差距、优化了人口分布，也化解了灰霾污染等环境问题。为什么发达国家的成功模式未能在我国应验——中心城市对教育等社会资源的垄断是重要原因。中华民族是最重视教育的民族。中心城市对重点高校招生名额的垄断，超级中学对优秀师资和生源的垄断，引致无数中国家庭向中心城市聚集。教育不公是最大的不公。通过改革高考招生制度、调整教育投入结构等措施打破教育垄断，有利于缓和教育不公带来的社会矛盾，有利于形成统筹发展的城市化战略布局，也有利于缓解人口过度集中带来的环境压力。与此同时，还应下决心从中心城市转出一批高校和医院，降低中心城市作为企业总部基地的税收分成比例。

2.积极探索财税金融管理创新。财政是“庶政之母”，金融是经济核心。财税金融手段是市场经济条件下政府实施宏观调控最主要的手段。在转变发展方式和治理灰霾污染过程中，应探索创新财税金融管理，积极发挥财税金融的调控功能和引导作用。

首先，应及时“绿化”财税金融政策，尽快消除逆向调节。一是为现行财税优惠政策设置“绿色门槛”，即将主要污染物排放达标、单位产品能耗达标等节能环保标准作为市场主体享受各类税收优惠、财政补贴的前提条件，避免财税优惠政策对冲节能减排效果。二是创新增值税抵扣制度，对限制类项目实行进项税额除权抵扣，对鼓励类项目实行进项税额加权抵扣，尽力消除增值税对清洁能源、循环经济和知识经济的抑制作用。三是加强上市环保核查，积极推行“绿色信贷”，以环评合格和排污达标作为企业获取信贷资金的前置条件。同时，清理规范影子银行和委托贷款，防止资金进一步涌入房地产。

其次，应提高财税金融政策支持节能减排的绩效。一是建立独立的财税政策评估制度，在此基础上系统梳理、整合和优化节能减排专项财税政策，及时调整或废止秸秆能源化、金太阳工程等直接干预生产行为的财税优惠政策，适当加大对火电脱硝电价、光伏上网电价和绿色建筑的补贴力度。二是对年度行驶里程数较低的机动车和新能源汽车应缴纳的车购税、车船税、交强险和商业险给予减税优惠和折扣处理，形成鼓励绿色出行的财税金融激励机制。三是积极开发环保金融创新产品，建立支持合同能源管理、清洁发展机制的融资担保机制和优惠利率政策。四是通过调整财政支出结构、加大税收优惠力度、拓宽投融资渠道等方式，构建支持铁路运输和城市轨道交通优先发展的财税金融政策体系。

最后，但或许是最重要的是，创建地方主体税种和健全环境税体系。一是在土地私有化有悖国情、全面开征房产税法理不足且不太现实的情况下，探索建立覆盖个人住宅的新型土地使用税制度，即从向开发商一次性“卖地”转为向购房者永续“租地”——将拍卖标的物由土地使用权改为土地使用税税率。这一改革将解除地方政府和房地产商的捆绑机制，能同时革除现行财税体制和土地流转制度的重大缺陷，既有利于平抑房价和化解土地使用权到期难题，又能使地方政府拥有主体税种，逐步从短期行为模式向长期行为模式过渡。二是扩大资源税从价征收范围，以便保护生态环境和公平公共产权分配。三是积极推进排污费改税，以增强征收的严肃性和调控的灵活性，同时促进提升环保监管的效率与公平。

3.全力支持三新产业技术创新。“中国梦”的实现，必须以一批新兴产业和世界级企业作铺垫。当前，汽车革命方兴未艾，新一轮的能源革命和建筑革命已悄然开始。推进三新产业(新能源、新建筑、新汽车)技术创新，是治理灰霾污染的关键，也是占据未来经济增长制高点的关键。与发达国家相比，国内三新产业的技术创新能力并不弱，以新奥、远大为代表的一些企业甚至已经成为新技术、新领域的开拓者。未来，三新产业能否做大做强，取决于政府战略与企业创新能否有效融合。总的思路是，以政府战略引领企业创新，以企业创新支撑政府战略，积极采用政府购买公共服务方式，以高标准来助推新技术应用和倒逼产业升级。

在新能源领域，一是提高煤炭采掘业的排污标准和节水标准，助推地下煤气化技术应用；二是提高机场、车站、学校、医院等大型综合建筑群的单位能耗标准，助推泛能网技术、分布式能源技术应用；三是提高风电、光伏电价补贴标准和并网准入标准，同时在电力销售和输电配电领域引入市场竞争机制，助推电网智能化；四是确定页岩气作为独立矿种的法律地位，制定勘探开采技术规范和行业标准，鼓励多种投资主体凭技术占资源，以标准占市场。

在新建筑领域，一是提高学校、医院等公共建筑的抗震、节材、节能和空气净化标准，采用政府购买方式，助推可持续建筑技术应用；二是探索建立新型城镇化指标评价体系，为绿色建筑占城镇新建建筑比重设定下限，并通过用地指标和绿色建筑补贴加以控制和引导，助推绿色建筑技术应用；三是统一电动汽车充电技术标准，将充电桩纳入城市基础设施和房地产项目的配套建设范围。

在新汽车领域，一是提高机动车排放标准和燃油标准，加速淘汰“黄标车”和落后生产工艺，助推脱硫、脱硝技术在汽车和石油两大行业广泛应用；二是提高城市空气质量监测标准并将其纳入政绩考核范围，倒逼地方政府向新能源汽车开放市场；三是运用政府采购、财政补贴、税收减免等工具，优先采购新能源公务车、公交车，适时出台以旧机动车更换新能源汽车的“以旧换新”政策。

二、廊坊在灰霾治理中的机遇和对策

廊坊位居京津冀城市群的地理中心，坐拥京津两个特大都市，具有“半小时进京下卫，一小时上天入海”的地缘优势。应当看到，在大气污染形势日益严峻的情况下，独特的地理位置会使廊坊面临巨大的环保压力、经济压力乃至政治压力。但另一方面也应察觉到，灰霾治理将为廊坊孕育重大的发展机遇。能否发现机遇、创造机遇、抢抓机遇，走出一条“以转型升级带动环境治理，以环境治理助推转型升级”的路子，是廊坊能否实现“高端发展，绿色崛起”的决定性因素。

(一)灰霾治理为廊坊孕育着重大发展机遇。

1.廊坊面临着把环保做成大产业的机遇。中央明确表态支持河北把环保做成一个大产业，廊坊应该当仁不让地争当领头羊。一方面，有德国柏林周边环保产业的成功经验可资借鉴。更重要的是，秦皇岛市的新奥集团在节能环保领域通过技术创新已经抢占了很好的发展先机。新奥集团的“泛能网”技术，通过将能源网、物质网和互联网耦合形成“能源互联网”，基本上实现了系统能源使用效率的最大化。其综合节能效率超过70%，并且已经在长沙黄花机场等大型项目中得到了应用和检验。“泛能网”发展潜力巨大，并且将吸引燃气轮机等配套行业来廊坊发展。另外，新奥集团的无井式煤炭地下气化技术已经在乌兰察布得到了应用和检验，其光伏燃气复合分布式能源利用技术也获得了成功应用。如果能借助中央和省里支持，大力推广应用上述新技术进而形成贯穿上下游的新能源产业链，不仅能为治理灰霾、消化光伏产能过剩做重大贡献，还有望助推新奥集团成长为世界级企业。

2.廊坊面临着与京津一体化发展的机遇。灰霾具有典型的“负外部效应”，这一特征客观上必然加速京津廊一体化进程。廊坊境内的6条干线铁路、7条高速公路和5条国家级公路纵横交错，与40多条地方公路密联成网，境内有8条河流连通京津。随着京津冀都市圈区域规划的实施，以及首都二机场、北京七环和京台高速的推进，廊坊已具备与京津一体化发展的基础条件。借助国家级的区域发展规划和京津冀环境污染连片治理，廊坊应率先争取在交通、通信、金融、土地利用、环境治理、产业布局上与京津实现同城规划、同等待遇、同步发展。这不仅有助于廊坊获取政策、资金支持，更有利于廊坊利用空间优势推进新型城镇化。目前，长沙的远大集团以“9度抗震、6倍节材、5倍节能、20倍空气净化、40倍施工速度、斜支撑钢结构”的可持续建筑技术开创了未来房地产开发的新模式。该模式全方位、高精度的契合了京津冀地区灰霾治理、产业升级和新型城镇化的迫切需求。如果能将其引入廊坊，与本市政企合力将廊坊打造成“新型城镇化示范城”，不仅将推动本省市钢铁、地产行业迅速实现转型升级，还将为廊坊带来巨大的经济增长、财源税源和正面影响。

3.廊坊面临着京津人口外溢和知识外溢的机遇。京津城市功能的疏解，首先是人口的疏解。随着京津廊一体化的推进，将会有越来越多的京津人口在廊坊买房置业。在现行财税制度下，“燕郊模式”近看虽喜，远看则忧。可若能如前文所述，创立覆盖个人住宅的新型土地使用税，①省级政府拥有此项税权，改革技术难度也不大。京津人口的涌入在长期来看也是重大利好。京津城市功能疏解过程中极有可能出现的另一机遇是知识外溢，即京津高校、医院、科研院所入廊。应看到，民族复兴的真正内涵是文化复兴，文化产业潜力无穷。过去，廊坊对吸引高校虽有远瞩却无高瞻，致使东方大学城从好名片变成了大包袱。但是，此一时已非彼一时。在北京的环境承载能力已经严重超负荷的情况下，我们若能吸取教训、重拾信心、精巧运作，仍有机会承接京津高校、医院和科研院所的转移。

(二)廊坊抢抓发展机遇的具体对策。

1.抢抓大环保产业发展机遇的具体对策。将新奥集团泛能网技术的推广应用纳入市政府乃至省政府的战略规划，率先提高辖区内大型综合建筑群的单位能耗标准，统筹运用政府影响和市场力量，快速将泛能网打造成全国乃至全球知名品牌。当前，应尽快推进政企合作，合力促成泛能网技术在首都二机场、空港新区、工业园区、市政中心、苏宁广场等项目上得到应用，形成多赢格局。

将新奥集团无井式煤炭地下气化技术的推广应用纳入河北省产业发展规划，促使河北提高煤炭采掘业的排污标准和节水标准，推动无井式煤炭地下气化技术率先在省内(尤其是环京津市县)煤炭行业实现产业化。另外，应推动河北率先出台地区性的分布式光伏电价补贴政策，加快本地光伏产业过剩产能消化和能源结构调整。

提前谋划秦皇岛市汽车零部件产业的转型升级，吸引电动汽车充电桩龙头企业落户廊坊，利用毗邻京津大都会和两大汽车生产基地的优势，主动布局新能源汽车配套产业和京津基础设施建设中的充电桩市场。将廊坊打造成以轿车制动钳、真空助力器、电动车充电桩为主打产品的汽车零部件生产基地。另外，可率先推行秦皇岛市公务车电动化、国产化，出台以旧机动车更换新能源汽车的“以旧换新”政策，还可以率先在行政机关发起“戒车日”活动。①市财政局干部职工调查问卷结果显示，80%以上的同志愿意每周少开一天车。机关干部率先倡行“绿色出行”具有多重意义，比动用行政权力限制私家车出行更合理。通过对上述政策和活动进行宣传推广，及时扭转秦皇岛市近期在环保问题上的不利局面。

2.抢抓京津廊一体化发展机遇的具体对策。借力京津冀都市圈区域规划，加快推进京津廊城际轨道交通一体化。一是规划设计二机场—霸州、亦庄—廊坊、通州—燕郊、黄村—固安的轨道交通，将二机场快轨和地铁4号、5号、6号线引入廊坊，在设计上可为轨道交通预留夜间货运功能，以便缓解大货车进京问题。二是围绕京沪高铁廊坊站和京津城际铁路永乐预留站，设计快速公交系统，完善城区建设规划和交通网络，真正利用好京津高铁走廊。

借力京津冀环境污染综合治理，推动廊坊与京津在通信、金融、水资源和燃油标准等领域的同城化。一是在通讯体系、金融体系上尽快与北京(或天津)联通，早日实现同城待遇。二是在南水北调中线向北京供水后，可与天津携手促使密云水库向秦皇岛市北三县恢复供水，并积极向中央争取河流治理和生态涵养政策，以期海河水系重生。三是与京津联手促使石化企业按北京标准向廊坊和天津供应成品油。

在京津廊一体化的历史机遇中，廊坊应致力成为全国新型城镇化示范城。当前，应利用远大可持续建筑寻求全国加盟商的机会，促成本市华夏、荣盛、新奥、新钢等上下游企业与该公司强强联合，使远大可持续建筑北方中心落户廊坊。之后，采用政府购买方式，推动可持续建筑技术在市政中心、人民医院、第一中学等迁建项目中率先示范，并助推该技术在首都二机场、空港新区和京津廊房地产行业推广应用，进而扩大全国市场份额和全球影响力。这一构想如能成功实施，不仅于新型城镇化和灰霾治理大有裨益，还有望帮助本地形成“新钢铁—新建筑—新能源”的新兴产业战略布局，从而占领未来经济发展先机。

3.抢抓人口外溢和知识外溢机遇的具体对策。争取省政府授权，以环北京区县的新建地产项目作试点，建立覆盖个人住宅的新型土地使用税。这场“以时间换空间”的税种改革，短期内可能会有阵痛(技术上，通过控制改革范围、调度财政资金和实施预算基线筹划可以在较大程度上熨平财税收入波动)。但长期来看，改革将为廊坊乃至全国带来巨大红利。推行试点改革，不仅能使溢入廊坊的京津人流变成永不枯竭的财源，也有望使廊坊成为全国经济社会改革的“小岗村”。

抢抓京津高校转移和知识外溢的机遇，提前谋划一流大学落户廊坊，开创“以智招商”新模式。随着信息革命、能源革命和建筑革命的深入，国内高校可能会出现重大调整。在布局“新钢铁—新建筑—新能源”的同时，廊坊还应重振信心，努力争取省里和中央支持，吸引一流大学落户。一是要尽快盘活东方大学城，停止无意义的输血，及时甩掉包袱、收回土地、腾笼换鸟。二是利用京津高校转移机遇，在获取上级支持的前提下，发挥新奥能源的引商融智优势，聚合石油大学、煤炭大学和电力大学，在大学城原址上择机组建中国能源大学。待远大可持续建筑落户廊坊并发展壮大后，还可择机组建中国建筑大学。三是充分发挥华为、富士康、润泽科技等企业的“以商招商”功能，吸引大型电商企业、物联网企业入驻廊坊，完善秦皇岛市电子信息产业链，采用吸收合并等方式促成秦皇岛市电子信息工程学校升档升级。

以固安工业园为平台，综合利用首都二机场和知识外溢机遇，培育航空产业、航天产业和生物医药产业。一是积极引入北航的飞机发动机3D打印技术和世界级飞机发动机维修企业，以空港新区为平台在固安建设“航空城”，借力海关特殊监管区域的免税政策，推动固安未来成长为飞机发动机的研发、检测和维修中心。二是加强与中国航天科技集团公司的合作，快速推进固安航天科技产业园建设，积极培育航天技术装备、卫星应用、新材料、节能环保和太空育种等战略新兴产业。三是吸引京津知名医院和医科大学在固安设立分支机构，按照“以强带弱，优势互补”的思路，统筹开发固安的生物医药产业和永清的生态农业。

空前的灰霾污染，是一场潜伏着巨大经济风险和政治风险的环境危机。如何化危为机，是摆在廊坊、河北和中央面前的一道难题。摆脱条块管控，以“治污即治国”的态度和综合治理思维着力解决灰霾污染背后的体制机制性问题，是化解危机的关键。在此过程中，树立“以政府战略引领企业创新，以企业创新支撑政府战略”的意识，结合廊坊市情与河北省情率先改革，并努力融合制度创新、管理创新和技术创新，是实现转危为机、多方共赢的可行路径。

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：2095-3151(2014)69-0009-06