河北省财政科学与政策研究所 朱云飞

石家庄职业技术学院 赵 宁

京津冀协同发展背景下河北承接产业转移的财政政策建议

河北省财政科学与政策研究所 朱云飞

石家庄职业技术学院 赵 宁

推动京津冀协同发展，在承接京津产业转移的过程中实现河北的产业转型与升级，需要以“大产业”和“大承接”的宏观理念，解决“接得住”、“接得对”、“接得好”三大难题。在财政政策上，建立京津冀财政政策的综合协调机制，发挥财政对竞争性和公益性两类项目的引导功能，合理划分省、市、县三级政府的事权与支出责任，建立区域间利益分配、引进项目效益评价、产业转移收益诱导、居民公共服务权益共享等四项利益安排制度。

协同发展；产业转移；财政政策

“推动京津冀协同发展”是习近平总书记提出的重大国家战略，被视为习近平执政后中国经济改革的“一号工程”。在总书记关于协同发展众多内容中，产业转移与功能疏解并为两大重点。对河北而言，如何在承接京津产业转移的过程中，优化河北省的财源结构、产业结构和区域结构，关系到河北省能否尽快走出财政收入的低迷增长区间，能否保持未来财政经济的稳定可持续发展，能否实现“绿色崛起”与“和谐河北”的战略目标。

一、新形势下河北产业增长和转型升级面临的基本态势

(一)“北京以舍为主，天津取舍结合”状况为河北产业增长提供了难得机遇。

按照中央对京津冀协同发展的产业定位，北京主要发展现代服务业，天津重点打造先进制造业，其他产业都可能向外转移。具体看：北京的产业转移呈现“以舍为主”特征，主要移出大红门、动物园批发市场等商贸服务业，以及钢铁冶炼、石油化工、汽车生产、食品加工等一般制造业；天津的产业转移呈现“取舍结合”特征，在承接部分北京产业的同时，可能移出一些电力、钢铁、化工、水泥、印染等传统制造业。这对多年位于“项目经济洼地”的河北而言，将是一个难得的历史机遇，有助于河北提升产业规模，实现“量的扩大”。

(二)京津冀存在的三种“对接缺口”对河北产业升级构成了严峻挑战。

近年来，河北省积极实施传统产业“有中生新”和新兴产业“无中生有”战略，力求转变河北省“低、粗、重”的经济结构，守护好生态环境这一“命门之穴”。显然，河北的产业发展需求与京津产业供给差异较大，会出现三种“对接缺口”。

1.河北与京津间存在“想承接的未必是想转移的”。当前河北亟须承接的是能够调整经济结构、实现河北绿色崛起的先进制造业和现代服务业，而非一般制造业和传统服务业，更不是高耗能、高污染、高排放行业，但根据京津产业规划，目前京津意愿移出的大多为低端产业和落后产能，均不包括高新技术产业，这与河北的承接需求明显相悖。

2.河北与北京间存在“想承接的未必能够接得住”。当前，北京已进入后工业化时代，2013年第三产业产值占比高达76.9%，河北尚处于工业化中期，2013年三产占比仅为35.5%。从行业细分看，北京的主导产业多处于产业链条的中下游，河北则集中在上中游，如2012年医药、汽车、计算机、电气机械制造等产业链末端的高技术产业占北京工业总产值的37.1%，河北这一比重仅为9.2%；北京的金融、信息、商务等现代服务业已成为第三产业的主体，河北三产则以批发零售、房地产和交通运输业为主。京冀之间存在的这种“产业悬崖”极大限制了河北的承接能力，即使北京移出部分高新技术产业(制造环节)，河北也未必接得住。比如，若北京移出石化深加工产业(燕山石化)，河北迄今不能生产一吨乙烯，①国际上，将乙烯产量作为衡量一个地区石化行业发展程度的核心指标。很难有效承接。再如，若北京移出通信设备产业的制造环节，河北却缺乏核心部件的生产及配套链条，这些产业很可能被天津或其他省份所抢占。

3.河北与天津存在“想转移的未必是想承接的”。天津与河北同为工业大省(市)，2013年工业产值占比分别为46.5%、46.6%。两地在细分行业结构上更是高度趋同，无论是产业上游的能源开采，产业中游的钢铁制造和石化产品，还是产业下游的金属制品和电气机械，均为两地的主导行业。尤其是作为两地头号工业的钢铁业，分别占津冀工业产值的1/6和1/4。双方还都把新能源、生物技术和高端装备制造业作为未来重点发展的战略性产业。近年来，天津在滨海新区积极开展“大项目经济”，其经济增速一直领跑国内诸省，津冀之间在首钢搬迁、石化立项、港口运输等方面的竞争程度已趋白热化。在这种情况下，津冀两地将对承接北京产业形成竞争之势，指望天津将先进制造业移至河北，可能性不大；即使是移出的一般制造业，也多为落后产能，或者是河北不需要的低端产业。

受以上“对接缺口”影响，目前的京津产业转移可能并不利于河北“质的提升”，若继续沿用传统理念和模式，将会影响河北省结构调整与产业升级步伐，致使未来河北产业发展“有量无质”，甚至“无质无量”。

二、以“大产业、大承接”理念，解决产业对接的三大难题

在承接产业转移的过程中实现“有质有量、质量齐升”，需要经济思维的转变，实现“大产业”和“大承接”。首先，选择的承接项目不一定“高端”，但一定要“适用”，即使是有助于补链的一般制造业项目，或者有利于集聚人口的商贸物流项目，也要积极争取。其次，选择的承接产业不一定是“项目”，也可以是“要素”，如技术、人才、管理等先进的生产要素都可以引入，这尤其表现在农业(产业特征决定了项目本身无法转移)和高技术产业方面(河北承接力弱导致该类项目很难引入)。最后，产业承接不仅仅是“引入”(单向承接)，也可以是“移出”(双向对接)。承接暗含的是河北被动的选择，对接则是河北主动的取舍。比如，河北也要淘汰落后产能，也可以在北京设立企业研发中心，汽车、机械等优势行业也可以加快向天津布局。在这种理念下，解决以下产业对接的三大难题。

(一)为“接得住”产业转移，应做好规划、交通和市场对接。

承接产业转移是有条件的，只有自身承接能力足够硬，才能接得住外来产业。打造“硬能力”，当前应做到三个对接。一是产业规划对接，实现京津冀产业发展规划的一体化布局；二是交通设施对接，打造京津冀“半小时生活圈”、“一小时交通圈”，探索三地高铁、地铁、公交的“一卡统刷”；三是要素市场对接，破除限制资本、技术、产权、人才等生产要素自由流动的体制障碍，推动建立京津冀一体化大市场，为产业对接提供基本保障。

(二)为“接得对”产业转移，应选好三次产业承接的重点领域。

“接得对”指承接产业符合河北省情，能够实现未来发展的稳定可持续，这需要明确三次产业的承接重点。其中，第一产业重点承接龙头企业的资本和技术投资，打造河北省品牌和地区名片。目前，河北省临近京津的区位优势并未体现在农产品市场占有上。以蔬菜为例，山东寿光蔬菜供应占北京蔬菜市场消费量的近60%，河北省不足20%，许多河北菜还要先到寿光镀上标签后再转售京津。这说明我们亟须吸引京津产业化龙头企业，利用雄厚资本、技术和先进经营模式到河北省开拓外埠农业生产、种养和加工基地。第二产业承接注重“质量结合”，“量”指引进项目有助于延伸现有的产业链条或拓展产业集群，杜绝引入高污染、高排放产业和过剩产能，防止“清洁了京津，污染了河北”；“质”指引进有助于技术改进和产业升级的节点、配套项目，①这些项目主要位于主导产业的关键环节，如钢铁业中的冷轧板材、石化业中的精细化工、医药业中的生物制剂、装备制造业中的集成装备。同时实施“走出去”战略，引导钢铁、建材等过剩产能有序向省外转移，建立境外战略资源供应基地和生产制造基地。第三产业重点承接有利于人口集聚的商贸物流业和适应省情的现代服务业，推进河北省城镇化水平的提高。限于产业落差较大，河北省引进企业总部难度较高，但可以在廊坊等地建设京津企业总部的生产、配套基地，或者承接京津金融中心的后台服务。

(三)为“接得好”产业转移，应搞好区域产业分工和共同升级。

“接得好”指在产业转移过程中，实现京津冀三地经济发展的共赢，打造我国区域经济一体化的良好范例，主要体现在大分工和大升级。一方面，通过产业转移，充分发挥北京服务、天津制造、河北资源及加工的比较优势，逐渐形成较为完整的区域大产业链条，各自获取所在的产业链效益。另一方面，这个产业链条也不是固定不变的，河北也不能永远处于产业链条的低端环节。在产业转移过程中，推动资源要素流动和公共服务共享，逐步提升京津冀区域整体的产业发展水平，使三地在更高层次、更高价值链上实现分工布局。比如，北京利用产业移出空间进一步壮大现代服务业，天津通过产业取舍实现先进制造和现代服务的双轮驱动，河北通过产业承接实现传统产业升级和新兴产业壮大，最终使京津冀成为引领中国由经济大国迈向经济强国的标志性区域和具有全球影响力的世界级都市圈。

三、河北承接京津产业转移的财政对策建议

推进河北的产业承接和转型升级，实现“大产业”和“大承接”，需要“大财政”和“大协调”。所谓“大”，是指财政对策不囿于河北一地、不限于财政自身、不止于某级政府，力求政策实施主体的多元化、调节对象的多层化、使用手段的多样化。当前，在财政方面主要抓好“一二三四”工程。

(一)建立综合协调机制，实现京津冀财政政策的一体化。

财政是政府配置资源的核心手段，推进京津冀协同发展，需要建立由中央牵头、以财政为核心、涵盖区域财税、投融资、产权交易、要素流动等的综合协调机制，实现“京津冀政策一体化”。“一体化”包括政策取向一致和政策内容一致两个层面。一方面，在各自区域发展上，逐步减少政策落差。比如，参照天津滨海新区的财税优惠政策，争取中央对河北省沿海地区政策优惠。另一方面，在产业转移承接上，实现政策共议共决。比如，在产业转移前，共议如何以财税手段双向推动规划项目的转移；在产业转移后，如何实现双方政府间的财税收益共享。目前，河北省已新增2亿元资金支持优势项目转移，可将其扩大为“京津冀产业转移共同基金”，三地按照受益程度和财力状况共担资金份额，共商资金使用。三地还可以协调共建一批示范园区，比如在交界地带设立国家级的“京津冀协同发展示范区”，探索三中全会提出的财税、金融、投资、户籍、社保制度改革。

(二)运用两种配置手段，发挥财政对产业转移的引导性作用。

我国市场化改革取向要求政府退出一般竞争性领域，对产业转移的直接介入也应逐步减少，主要以财政政策为引导，综合运用好政府和市场两种配置手段。

1.对竞争性承接项目，探索财政资金有偿使用方式。对承接京津或京津投资的符合河北省产业政策，发展潜力大、贡献程度高的项目，采用股权投资、定向融资担保、融资风险基金等方式，支持其滚动发展。目前河北省已成立冀财股权投资基金，应尽快明确其管理办法和运营机制，以投资企业股权方式，重点支持河北省亟须承接的重大产业项目和具有发展潜力的成长型中小项目。还可以将河北省唯一的引导基金——科技型中小企业投资引导基金扩大为新兴产业引导基金，支持创投机构向新移入(初创期)的新能源、新材料、生物制药等新兴产业项目投资。

2.对公益性基础项目，探索政府与社会资本合作模式。若将产业转移比喻为向河北输血，则交通等基础设施就是承载血液流动的动脉系统。只是这类项目耗资巨大，政府资金难堪重负。有信息显示，仅实施环首都13县交通设施与北京对接，就需要资金200亿元。据财政部测算，实现京津冀一体化未来6年共需投入42万亿元。对这些公益性项目，可以根据不同的基础设施种类、投融资回报方式和项目财产权利形态，采取不同的公私合营(PPP)方式，引导和鼓励民间资本参与京津冀交通互联及京津周边城市群建设。

(三)划分三级政府事权，构建支持产业承接的多层次财政政策。

在承接京津产业转移的过程中，省、市、县政府具有不同的职责划分，也应有不同的事权界定和财政支持重点，三者共同形成多层次、较完整的财政政策体系。

1.省级政府是产业承接的统筹主体，主要做好优惠政策统一和重大项目扶持。省级政府建立统一的对接渠道，避免各地撒网式对接造成相互干扰，阻碍一体化进程。财政方面要实现两个统筹。一是统筹各地优惠政策，严格依法清理各地出台的财税优惠政策，在国家允许的政策框架内，将优惠重点由区域转向产业。比如，清理产能过剩行业优惠政策，落实技术开发、节能减排、资源综合利用等法定优惠；鼓励民族自治县对符合规定的承接项目，依法减免地方企业所得税。二是统筹各类优势产业发展和工业转型升级资金，采取规划、项目、板块整合方式，推进部门间和部门内部的专项资金整合，统筹安排用于承接京津产业转移、助推河北省产业升级的重大项目，以及跨地区的重大基础设施建设。

2.市级政府是产业承接的协调主体，主要做好项目选择和落地的财政政策支持。相对于省级政府统筹规划和县级政府具体承接，设区市应该成为与京津各县区(设区市级)产业搭桥和转移的协调主体。一方面是“引入”，在全省统一规划下，各设区市完善财政扶持政策，选准既适合本地承接、又带动结构升级的产业项目，如保定的新能源、廊坊的新材料、唐山的冶金、沧州的石化等。另一方面是“落地”，各设区市根据所辖县市的产业基础、发展规划和集聚条件，促其差异化承接项目，对配套财力不足的县市给予一定资金支持。

3.县级政府是产业承接的实施主体，主要做好产业承接环境的财政资金保障。县级政府负责产业承接环境的建设保障，财政资金主要用于硬件方面的园区基础设施和软件方面的公共服务平台。比如，财政助建金融服务平台，将财政支持“捆绑”金融服务，鼓励金融机构加大对落户中小企业(项目)的贷款投放，适度放宽中小企业呆账核销条件；财政引导民间资金组建起点高、研发实力强、产学研相结合的公共技术平台，如软件测评、数据中心、设备检测等，推进大型科学仪器等资源在产业园区内共享；财政支持建设统一规范、便捷高效的“一站式”政务服务平台，在项目建设行政审批事项上全程绿灯、快速办结。

(四)完善四项利益安排机制，形成涵盖所有产业转移行为体的财政政策体系。

政府、企业、居民是国民经济中的三类行为主体，利益关系决定了所有经济体的行为准则，财政则是调节各类行为体利益关系的杠杆。河北承接产业转移，需要构建涵盖产业转出地政府、转入地政府、转移企业和园区居民利益的全方位财政政策体系。

1.建立区域间的利益分配机制，对产业转出地政府给予适当补偿。为顺利推进产业转移，应通过财税制度设计，适当弥补转出地政府在财税收入、产值统计等方面的损失。比如，对政府主导的京津搬迁企业，实行一定时期内地方税收基数留在原注册地，增量部分由两地按比例分享；对新建项目增值税、所得税等地方留成部分，投资方所在地和注册地政府可按一定比例和期限分成；对仅将生产部门移入河北，总部依然在京津的企业，其企业所得税依然归属京津，生产部门增值税归属河北；对转移项目实现的产值、销售收入、招商引资额和固定资产投资额等经济指标，也按上述办法，分别纳入迁出地和迁入地的统计口径。

2.建立引进项目的效益评价机制，对产业转入地政府给予一定约束。面对京津产业转移，产业承接地政府自然是受惠方，但承接项目不能“捡到篮里都是菜”，而应“精挑细选找好菜”。这需要以财税手段为杠杆，建立承接项目综合评估体系，确保本地的稀缺资源只能配置给优质项目。比如，将产业关联度、土地利用率、税收贡献率、产出密度、容积率、就业率等指标纳入评估体系，要求承接项目必须为已有主导产业相关联企业、项目投产后必须达到100万元/亩的年产值、投产5年后必须实现50万元/亩的年税收收入等。凡是综合评价较低的项目，在引入前能确定的一概排斥在外，在建成后才确定的视情况预警处理。如对投入产出率低、税收贡献率低的企业，结合我国税法调整，大幅提高其城镇土地使用税适用税率；对落成后能耗高、污染大的项目促其转产、停产或搬迁。

3.建立产业转移的收益诱导机制，推动产业项目或要素加快流动。产业转移的类型或者是企业项目，或者是生产要素。无论哪种类型，其转移过程都是逐利过程。政府在推进产业转移过程中，必须坚持市场对资源配置的决定性作用，即便对国企，也不能硬性指挥，只能通过政策设计建立利益诱导机制，改变其成本收益曲线。比如项目转移，京津可以对意愿移出的产业项目，在法律规定内出台一些限制发展政策和退出奖励政策，河北承接地区优化环境建设，相应出台若干鼓励性政策，双向施力诱导企业转移。又如技术转移，河北可以通过财税优惠政策推动中关村等京津企业、院所在河北省设立科技成果转化示范区，如将石家庄的“中国光谷”、保定的“中国电谷”、秦皇岛“中国数谷”作为示范区，促使京津的钢铁冷轧、精细化工、生物制药等科技成果在河北省转化为现实生产力，财政对示范区的重大项目立项和科技经费申请给予支持。

4.建立居民对公共服务的权益共享机制，增强承接产业吸附力和产业升级原动力。人是一切经济行为的主体，无论是解决产业转移过程中出现的人才流失、招聘难题，还是增强承接产业对本地经济的吸附能力、推动本地产业升级，都必须考虑企业员工乃至园区居民的实际利益。其中，均等地享有政府提供的基本公共服务，应为园区居民的最基本权益。这包括园区与所处城镇公共服务均等化、迁入与迁出地公共服务一体化两个层次。其一是“产城融合”，承接地政府保证园区居民与所在城镇居民享有教育、医疗、社会福利、商贸便利等大致均等的公共服务，防止出现类似北京亦庄、三河燕郊等“卧城”。其二是“区域一体”，在整个京津冀区域内实现公共福利一体化。目前，可通过异地搬迁方式，将京津教育、医疗等公共服务和设施(增量)移入河北省，或通过共建共享方式，探索联合办学、订单培养、合作办医、医保一卡结算等，将京津优质公共服务向河北省延伸，提升区域整体的公共服务水平。

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