河北经贸大学 王会川

财政资金绩效第三方评价机制研究*

河北经贸大学 王会川

作为绩效评价中最具探索和应用价值的绩效第三方评价机制逐步得到认可，第三方评价机制作为一种有效的外部制衡机制，能够弥补传统自评的内在缺陷，是保证评估结果真实、准确和公正的起点。本文对财政资金绩效第三方评价机制的积极作用、机制在资金使用管理中的嵌入模式以及机制建立和运行的难点问题进行研究和探讨，并尝试提出建议对策。

绩效；第三方评价；财政资金

2015年1月1日即将施行的新预算法，突破性地将财政收支的绩效管理和绩效评价以法条形式予以明确和着重强调，充分体现了现代财政制度的绩效检验和结果导向特征。事实上，财政资金的绩效管理探索在政府支出管理中早已萌发，但迟迟不见挂花落果，究其原因，一是缺乏法律层面的沃土肥田，新预算法的出台及时弥补了这一缺憾；二是缺乏技术层面的修枝剪叶，传统的绩效自评、重点项目抽查评价手段因缺乏客观独立精神，效用差强人意。资金绩效第三方评价机制作为一种有效的外部制衡机制，能够弥补传统资金绩效自评的内在缺陷，是保证评估结果真实、准确和公正的起点。

一、引入第三方评价机制的三种积极作用

传统意义上的绩效评价是两种内部管理评价的组合体，一是“第一方评价”，即政策的执行者迫于政策制定者给予的行政压力而开展的自我执行评价，在财政资金的绩效评价中表现为预算执行自评。二是“第二方评价”，即政策的制定者对执行者进行的抽样检查式的评价，在财政资金的绩效评价中表现为重点项目评价。但是这两种看似严密的评价方式背后却有着政策制定部门和政策执行部门的评价自我保护。一方面，政策制定部门不愿客观地承认自己制定的政策存在差的绩效效果；另一方面，政策执行部门不会主动承认自己的执行行为存在失误和差的执行结果，这样一来，两种评价都成为了自我保护性评价，评价中掩饰问题、回避问题在所难免。这样的评价造成的结果就是顽疾被掩盖、公众不认同、惯性思维被延续，因此十分必要引入第三方评价机制。

(一)走出利益藩篱，突出评价的独立性和客观性。

第三方评价是指由与相互联系的两个主体无隶属和利益关系的外在主体实施的评价,目的是为了挣脱利益链条羁绊，自由、独立、客观地进行检验和测评，在财政资金的支出评价中克服财政管理部门和预算部门自说自话的评价弊病，在无行政压力和外部干扰下，由真正独立的第三方给出客观的评价意见，进而披露财政政策设计和资金管理使用中存在的问题。独立第三方还能够在委托方的两个主体之间形成利益的隔热板和矛盾的缓冲带，给彼此利益相关或利益对立的两个主体以利益脱钩或矛盾斡旋的出路，在财政支出的管理中，财政部门与预算部门是两个对立统一的矛盾体，财政政策的落实和资金绩效的实现要依靠预算部门对政策的遵从和资金支出的自我约束，绩效评价问题的发现又使得财政部门和预算部门形成了对立的监督和被监督关系，两者既要维护融洽的相互理解和支持的关系，又要毫不客气地给予客观否定和问题揭示，在绩效评价中往往形成若即若离的纠结关系。第三方评价机制的引入能够有效地化解这一矛盾，跳出利益藩篱，给出更加独立客观的评价结果。

(二)打破领域跨度，保证评价的专业性和权威性。

随着公共财政的深入推进，财政资金的覆盖领域在无限扩展，单单依靠政府部门的智力资源和专业水平不可能实现面面俱到，第三方评价机构所具备的专业性、多元性可以极大地提升资金绩效评价的权威性和多维性。一方面，第三方组成可以是高校或其他科研院所专家学者，专业性评估商业机构或者是具有专业特长的个人，这就保障了评估过程中，对资金投向和效益评价拿出专业化对比意见的可能。另一方面，第三方评估机构是行政机制以外的人员或组织，能够克服体制内的思维习惯和行为定式，摆脱意识惯性的影响，给出更加具有建设性和创新性的评估结果，更能够通过绩效评估给决策者及执行者以新启示和新改进。再者，当前许多财政支出项目涉猎众多领域，第三方评价机构作为一种灵活组合的团队，可以比较简便地克服领域跨度，使一个项目能从不同专业角度得到评价，是一种会诊式的检查和评判，给出的绩效评价结果往往更全面、更系统。

(三)坚守公共财政理念，提高评价的开放性和参与性。

第三方评价机构是面向全社会选定，受托于人大、审计、财政等具有监督管理责任的权利主体，除了评价的商业收益以外，首先在选定第三方过程中，必须确保其能够站在公众立场，代表群体意志，客观评价资金支出效果，其实质是代表公众行使财政监督权利、参与政府理财。这恰恰与公共财政的开放、民主、公开的理财思路相契合。财政资金绩效评价的第三方无论是在预算编制过程中直接参与资金的安排使用，还是通过结果评价的应用间接影响以后年度的资金投向，都是民主理财、公众参与决策的过程，第三方评价机构的组成越典型，代表的民众意志越普遍，理财的参与阶层就越广泛，得出的评价就越能体现群众观点，越接地气。

二、第三方评价机制的基本嵌入模式

第三方评价机制犹如软件的一种功能模块，其具有灵活便捷的嵌入特性，可以嵌入到事前、事中和事后运用，当前探索较多的财政资金绩效第三方评价更多是侧重于事后的执行结果评价，以广东省为例，其在2011年就率先开展的财政支出绩效的第三方评价改革，就是一种侧重于重点项目支出绩效结果的事后评价模式，评价的对象是已经完成或者阶段性完成的项目支出。但借鉴政府绩效管理和国外绩效评价的探索经验，财政资金绩效的评价也应当包括两种基本的嵌入模式，即前置性计划评价和后置性结果评价。

(一)前置性计划评价——预算编制环节第三方评价机制。

即在预算编审阶段，对下一年度已经入库的单个或单类预算项目和项目的预算建议计划进行的第三方评价，将评价结果用于资金分配决策。

1.评价的主要内容。包括项目是否真实、项目计划是否可行、项目是否具有足够的社会价值和经济价值、项目是否明确了绩效目标、绩效目标的设定是否科学准确、绩效目标是否可考评、项目实施是否具备应有条件、项目预算测算是否合理。

2.评价的组织模式。该阶段的评价是在部门编制并提交下一年度预算项目和预算项目建议计划之后，财政部门在对重大和重点项目进行审核过程中，组织第三方对部门提交的预算项目计划进行专业性技术审核。

基本模式：财政部门通过招标等形式确定多类第三方机构—第三方机构受托对预算项目进行评价和提出建议—评价结果反馈财政部门—财政部门就评价内容与预算部门交换意见—预算部门按照评价结果调整项目预算并再次提交。

3.前置性评价案例。

(1)北京市财政局开展的公共预算“事前绩效评估”，在预算编审过程中邀约第三方对项目的必要性、可行性、绩效目标、预算和资金风险进行评估。2013年北京市财政局组织人大代表、政协委员、专家、中介机构等纳税人代表对43个事前评估项目(涉及资金39.34亿元)进行评估，评估核减资金10.2亿元，评估出“不予支持”项目6个，评估出“部分支持”项目11个，核减金额占到了评估金额的26%。

(2)合肥市财政局在2014年部门预算编制中推行“开门办预算”的形式。对10万～50万元的维修项目，无须发改部门立项；50万元以上的日常维修项目，财政部门委托有相应资质的评审中介机构进行第三方评审，共委托评审项目98个，核减率在50%左右，且事前评价意见均作为预算安排的重要依据。

(二)后置性结果评价——执行结果的第三方评价机制。

即在年度预算执行的某个节点或结束后，对已经完成或者阶段性完成的预算项目进行绩效目标比对分析的第三方评价。

1.评价的主要内容。预定的项目绩效目标与实施效果对比评价、资金使用和管理的规范性评价、项目组织实施的效能评价、其他经济或社会效益评价等。

2.评价的组织模式。该阶段的评价是建立在项目实施单位绩效自评基础上的，由各级人大、财政、审计等有评价需求和职权的部门对项目的绩效目标完成情况、预算执行情况、资金管理和使用合规合法情况、项目的社会价值和经济效益情况等进行比较或定性、定量分析和评价。

基本模式：确定绩效评价项目—通过招标等形式确定第三方—第三方根据预算部门的自评和绩效指标设定确定新的独立的评价指标—第三方进行评价并将结果反馈委托单位—委托单位向资金使用部门反馈评价结果并向社会公开—在编制下一年度预算中进行应用。

3.后置评价案例。

(1)早在2011年，时任广东省委书记汪洋提出，“财政绩效评价让第三方做”，当年广东省财政厅通过政府采购方式，委托华南理工大学政府绩效评价中心对2010年中央及省财政补助全省义务教育资金(45.38亿元)进行评价，包括免收课本费、公用经费、困难学生补助、校舍维修等类别，涉及20地市115个县区，约2万所学校。评价采用了单位自评、书面审核、现场核查的方式，形成并对外发布了《2010年度广东省城乡义务教育补助资金绩效第三方评价》，评价客观地指出“广东省小学生均预算公用经费水平全国排名倒数第5；部分免费课本价格比市面报价高出两三成；全省校舍维修补助资金地方配套到位率仅为44.1%；两成学校将公用经费用于“人头费”和偿债等；部分学校的招待费支出数额庞大”等比较尖锐的问题。同年，广东省还开展了小型病险水库除险加固资金、新型农村合作医疗补助资金、新型农村社会养老保险补助资金等民生类专项资金的第三方绩效评价，评价结果都具有很高的应用价值。

(2)成都市财政局2014年年初对2013年度的财政支出开展绩效评价，按照“代表性强、资金量大、社会关注度高”的原则，选择绩效评价项目78个,其中的35个项目委托中介机构进行评价，评价结果通过反馈整改、结果通报、目标考核、与下年预算安排挂钩等方式加以应用。

三、运用第三方评价机制的难点和对策

虽然近几年财政资金绩效的第三方评价机制在各地有了诸多探索和尝试，但由于受到多方面主客观因素的制约，尤其是第三方的绝对独立性、评价标准的设定分歧、资金使用方的信息藏匿、评价结果的被动应用都是真正有效发挥资金绩效第三方评价作用的限制因素。

(一)第三方的绝对独立性。

从实践来看，在确保第三方评价机构独立性方面，有两方面障碍。一方面，当前资金绩效评价第三方的委托人主要是本级财政部门和资金使用部门，这样就造成了这两类部门“花钱雇人评价自己”的现象，第三方收取委托人的评审费，再去评价委托人的绩效，势必受制于委托人，难以得出独立客观的评价结果。另一方面，当前通过招标确定的第三方往往是某个事务所或某个研究机构，第三方的构成单一，没有广泛的代表性，再加之这个选定的第三方与评价对象如有利益关联，就极有可能人为导演评价结果。对此，笔者认为，要确保第三方的绝对独立性，一是第三方的委托人应该是财政资金的监督机构，即各级人大、审计机关、上级财政部门、上级专项资金下达部门等仅有该项资金监管责任而没有直接和间接使用权限的单位。二是第三方不应该是一个法人或者同类别专家，应该在确保专业性的前提下，尽可能的多样化，这样才能按照多数票机制做出更加客观、代表大多数公众利益的评价结果。

(二)评价标准的设定分歧。

资金绩效评价的核心问题是评价标准即绩效指标的设定，在评价标准设定方面，面临两个模式选择，一是委托方设定评价标准，二是第三方设定评价标准。如果由委托方来设定评价标准，第三方的专业水平在标准设定中就没有发挥作用，第三方的评价结果就被提前圈定。如果由第三方来设定评价标准，可能给出的评价结论在委托方看来无法应用，也存在主观排斥的可能。笔者认为，资金绩效的评价标准应该先由第三方从专业角度设定，再与委托方沟通确定，也就是说，委托方应该采取整体委托的方式，而不是单纯的人力委托。当前，如广东等省份已经开始采取整体委托方式，这样也确保了评价工作的独立开展。

(三)资金使用方的信息藏匿。

现实的财政资金绩效评价中，被评价对象掌握着最全面的资金使用效益信息，这样被评价对象只在评价过程中披露有利于自己的信息，而一定会试图掩盖不利信息，甚至是伪造虚假信息给第三方，这样一来建立在被评价对象自评基础上的第三方评价就很难掌握资金的真实使用情况和绩效结果。对此，可以借鉴美国等发达国家在政府绩效管理中的法定赋权和法定追责做法，将绩效评估作为社会对政府的法定要求，通过政府绩效与结果法和组织典范法赋予第三方评价机构在信息获取上足够的权利，对评价信息的藏匿行为给出法律惩戒手段，从而使第三方能够尽可能全面掌握信息。

(四)评价结果的被动应用。

第三方评价作为资金安排决策的依据，但不是强制性的，对第三方评价的结果是否采纳取决于预算主体本身，这样就使得评价结果往往是被动地被应用到决策中，即使预算单位对评价结果束之高阁也无法追责，这样第三方评价的存在意义就大大削弱。借鉴国外的探索与国内经验，笔者认为，第三方评价作用的发挥要依靠“两个公开”来实现，一是要对评价结果予以公开。在第三方评价结束后，要向社会公开评价结论，这样既可以使公众监督第三方的评价行为，也可以使第三方评价结果被舆论关注，给预算主体形成改进的外在压力。二是要对评价应用情况予以公开。即在决策中通过评价结果，核减了多少预算、调整了多少项目、优化了哪些政策，都要予以公示，从而给第三方评价以最终的“成绩单”。

*本文为河北省社会科学基金项目《政府间事权和支出责任划分制度研究》研究成果，项目批准号HB14YJ050。

F812.45

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：2095-3151(2014)69-0036-04