河北省财政厅 杨宗华 相德伟

新时期财政专项资金制度改革研究

河北省财政厅 杨宗华 相德伟

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对全面深化改革工作做出战略部署。明确了“市场在资源配置中起决定性作用”的重大理论命题。专项资金作为财政调控经济的重要手段和工具，*目前，专项资金包括了专项公用和大专项两类，本文所指专项资金专指大专项，其中主要是产业发展专项资金。如何在具体实践中落实十八届三中全会精神，通过深化改革和创新管理，实现“市场在资源配置中起决定性作用”并更好地发挥这一手段的作用，是当前亟待破解的重大问题。作者结合多年从事相关工作实践的体会和思考，对财政专项资金现状、问题进行了深入研究、分析与思考，就新时期如何财政专项资金制度改革提出了具有借鉴意义和参考价值的思路。

财政；专项资金；管理；改革

党的十八届三中全会对全面深化改革做出总体部署，大会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确了“市场在资源配置中起决定性作用”的重大理论命题。专项资金作为财政调控经济的重要杠杆与工具，特别是产业发展专项资金直接介入市场竞争领域，如何贯彻落实十八届三中全会精神，通过深化改革和创新管理，退出越位领域，补上缺位短板，真正让“市场在资源配置中起决定性作用”并更好地发挥其促进经济社会发展的积极作用，是当前亟待破解的重大问题，同时也是深化财政改革的一个重要方面。笔者结合多年工作实践，对此进行了一些粗浅的研究与分析，提出如下改革思路。

一、专项资金制度改革的重要意义

(一)深化财政改革的重要抓手。

十八届三中全会撑起了全面深化改革的旗帜，吹响了全面深化改革的号角。大会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系”，提出了“市场在资源配置中起决定性作用”的重要论断，对政府与市场关系以及两者边界这一理论问题从顶层作出了明晰。同时明确“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。”这为经济体制改革以及作为其中重要领域的财政改革指明了方向。

就我国财政实践看，专项资金是财政调控经济社会发展的重要工具和手段，也是财政与市场发生交集关联的主要纽带和渠道。长期以来，在发挥积极作用的同时，也存在与市场边界不清、介入市场竞争领域过多的突出问题，损害了市场配置效率和其在资源配置中发挥决定性作用的有效发挥，以企业为扶持对象的各类产业发展专项资金体现尤甚。

简单说，企业是市场竞争的主体，其所在领域属于市场充分竞争领域，其发展应遵循市场规律、自主发展、优胜劣汰，除关系国计民生领域的企业以及特定时期、特定条件下政府适度予以引导性扶持外，政府不应加以干预。并且具有导向性作用的相关产业发展专项资金，多非所有企业普惠，且实际执行结果也多是“你多我少，你有我无”，形成不公平竞争，造成个别产业、个别企业躺在政府温床上畸形发展。因此，一定程度上讲，财政专项资金政策不是在促进良性发展，而是扰乱市场竞争秩序，破坏发展环境。

因此，财政部门积极应对，主动作为，改革专项资金制度、创新管理模式，既是新形势下财政部门亟待研究破解的一个重要课题，也是贯彻落实党的十八届三中全会精神、全面深化财政改革的一项重要内容。

(二)解决专项资金制度存在问题的迫切要求。

一是设立过多，零散、碎片化、撒胡椒盐问题突出。受资金依赖思维和部门狭隘利益影响，许多专项资金并不是因需设立，而是依部门、事项设立，部门制定一项政策、出台一项措施，都要求设立专项资金或从现有专项资金中拿出一块来专门支持或倾斜、优先支持，并且不管专项资金规模大小，大事要大钱，小事要小钱，有些专项资金总规模才一二百万元，有的专项资金单个企业支持金额低至几百元，根本发挥不了应有作用。

二是政出多门，多头管理，交叉重复。资金条块分割、部门化、利益化，有些资金虽设立之初有其特定政策目标，但随着时间推移逐渐异化、固化为某些部门所有，不容其他部门染指。部门内部，也存在同类、同性质专项资金由不同内设机构分别管理问题。相同或类似事项多头设立专项资金，相互之间欠缺必要的衔接沟通，支持范围交叉重叠现象多见。比如，省级设立有工业企业技术改造专项资金，同时还安排有钢铁及装备制造技术升级、重大成果转化、节能技改奖励等专项资金。

三是管理方式不科学。长期以来，财政专项资金分配，基本是一年一次性“点对点”的无偿补助、无偿投入，今年投放了，下年再安排、再投入。就长期以来工作实践看，这种无偿使用方式，存在很大弊端，主要由于资金无偿性，因利益驱动导致包装项目、弄虚作假、骗取套取资金等问题屡禁不绝，甚至有的部门和企业主观故意、共同作假。

四是效益低，绩效差。实际分配中，出于资金安全、规避风险考虑，对于那些处于起步期或由于种种原因暂时处于困难期、急需资金扶持的小弱企业，往往由于不能满足项目申报所需的条件，由于实力弱、前景不确定、风险较大、见效周期长等问题而难以获得资金支持；而实力较强、经营状况良好的企业，由于能够满足项目申报所要求的各种条件、易操作、风险小等，则相对容易获得资金支持。“锦上添花”多、“雪中送炭”少，投入与需求相互背离。并且，财政资金的扶持重在导向，目标地于引导和撬动社会资本和银行投入，而不可能包打天下，相对于企业资金需求来讲，财政投入也只是杯水车薪。

上述问题，一方面导致有限的财力不能得到有效配置，非急需必要事项占用不少资金，同时一些重大决策部署政策难以调剂财力支持落实，从整体上削弱了财政调控能力和资金使用效果。另一方面，资金分配管理的规范性、安全性使用效益不高，也导致腐败问题禁而难绝。

(三)缓解财政收支矛盾的现实选择。

十八届三中全会将财政定位为“国家治理的基础和重要支柱”，将财政提升到前所未有的历史高度，责任和任务也相应空前加重。资金是财政履行职能、发挥作用的基本或者说是最主要的手段。财政性资金有限性和支出需求无限性，是一个常态化矛盾，也是财政的一个固有状态，古今中外莫不如此。河北省属于中部省份，各级政府财力还不充裕，今后一个时期，河北省步入经济增长趋缓、财政收入低速增长期，财力增长空间有限。与此同时，推进大气污染防治、经济转型升级、保民生、保运转及社会保障等刚性支出，对财政资金需求巨大，收支矛盾将愈益凸显。改革财政专项资金制度，厘清政府与市场边界，革弊兴利，扬长避短，更加有效地发挥专项资金的积极作用，纾解财力紧张、资金短缺问题，发挥财政国家治理的基础和重要支柱作用，在现阶段乃至今后一个时期都具有极端重要的现实必要性。

二、专项资金制度改革的基本思路

以十八大和十八届三中全会精神为指导，全面梳理现行财政专项资金政策，针对河北财政经济面临的新形势、新任务，落实中央和省委省政府关于经济社会发展的新部署、新要求，以“三四三”(三个步骤、四种方式、三种模式)措施为抓手，推进深化专项资金制度改革，解决专项资金制度存在问题，有效发挥专项资金对经济发展的引导推动作用，构建专项资金制度新格局。

(一)三个步骤，即对现有专项资金进行“梳理、归类、处理”三个步骤。

一是全面梳理汇总现有专项资金，摸清家底，掌握底数。对分管专项资金进行全面调查、清理，了解掌握包括资金设立政策依据、管理部门、前三年额度、支持领域和范围、支持方式、支持项目数量、单个项目支持额度、实施绩效等要素在内的具体内容，真正摸清每项资金基本情况，掌握部门分管资金、财政待分资金整体状况，做到底数清、情况明，为下步汇总分析工作打好基础。

二是将现有专项资金合理归类，进行系统分析。按照专项资金的科学分类，根据各专项资金的内在属性、具体情况，分别归入各个类别之下。对各专项资金逐一从使用方向和支持范围、分配使用和绩效情况、现实必要性等方面全面系统梳理分析，加强同类别下不同专项资金的统筹研究，分别提出是否继续保留、取消或整合归并的意见。

三是针对各类专项资金具体情况和清理、分析结果，结合新形势、新情况和党委政府新的决策部署，分别采取不同方式加以处理。

从相互关系上讲，上述三个步骤层序衔接、逐级递进，前两个步骤是第三个步骤的前提和基础，第三个步骤是前两个步骤的目的。

要深入理解和认识清理归类分析工作对于专项资金制度改革的重要作用。改革专项资金制度，尤其是压减、整合专项资金以及创新支持方式，实际上是对现有利益配置格局的重构，触及方方面面的既有利益，必然遇到来自于利益各方的各种阻力，难度很大。对专项资金进行全面彻底的梳理并系统归类，可以将各个部门、产业以及专业事项等领域专项资金设立情况系统、条理、清晰地反映出来，比如哪个部门分管哪些专项资金，哪些事项下各安排有多少专项资金，哪些是同类别、重复设立或者支持事项存在交集；以当前中央和省委省政府决策部署、重大政策及相应的资金需求为参照系，也可以看出哪些专项资金与现行政策相吻合，哪些需要进一步加大力度，哪些政策需要安排资金但还没有安排予以支持和保障，哪些资金已经不适应新的形势，可以取消撤并，等等。这样，一方面，专项资金整体情况、个体情况以及相同类似资金情况清晰明了、一目了然，下步开展专项资金整合归并等工作有了一个坚实的依据和基础；另一方面，可以更好地说明我们所推进的改革以及由此对专项资金进行的取消、整合，是出于科学、规范考虑，是必要、必须的改革，不是为了整合而整合，不是要从谁手里拿钱、拿权，也不是要动谁的“蛋糕”，有利于消除各种猜测和不同声音，利于为领导、部门等利益相关方理解和接受，减轻改革阻力。

(二)四种方式，按照公共财政一般规律和本质属性，针对专项资金性质、作用，实施“减、并、转、加”四种处理方式。

一是精减专项资金数量，压减专项资金规模。这是专项资金制度改革的首要任务。其原因在于：其一，企业作为市场竞争的主体，其所在领域属于充分市场竞争领域，应由其遵循市场规律、自由发展、优胜劣汰，除关系国计民生领域的企业以及特定时期、特定条件下政府适度予以引导性扶持外，政府不宜过多干预。其二，财政资金的扶持重在导向，目标地于引导和撬动银行和社会资本投入，而不可能包打天下，而且相对于企业资金需求来讲，财政投入也只是杯水车薪。其三，专项资金扶持政策对市场竞争秩序存在突出的负面影响。其四，过多介入市场竞争领域，干扰市场竞争秩序，有悖于公共财政原则、十八届三中全会赋予其新的职能定位以及世贸规则，当前，可按照由简到繁、由易到难、稳妥实施原则，从取消那些已经到期、与新形势新任务不相适应的资金，以及规模小、投入分散、效益差的资金入手，逐步推进。同时，专项资金应进一步加大对公共公益领域的投入，有序取消诸多非普惠性的产业发展专项资金，尽量少地介入纯粹市场竞争领域，减少对市场主体生产经营行为的干预。

二是整合归并专项资金。按照对现有专项资金梳理分析意见，根据中央、地方各级政府决策部署及相应的重大事项需要，整合归并性质相同、支出范围相同、相近或存在交叉重叠的专项资金，打破现有部门、处室界限，聚合有限的财力，集中应用于新的决策部署攻坚。

三是探索转变和创新产业发展专项资金支持方式，借鉴和引入市场机制，建立有偿使用、滚动支持、自主发展的全新使用管理机制。

四是根据财政经济面临的新形势、新任务，结合中央、地方各级政府重大决策部署，新设必要的专项资金项目，支持经济发展和产业转型升级。

同时，重新研究制定保留和新设专项资金分配管理办法，建立健全管理制度体系，统筹界定的支持范围和支持方向，规范分配使用，突出绩效，相互之间互为补充、相互衔接，促进经济社会稳步健康发展。

(三)三种模式，即创新产业发展专项资金有偿支持的三种可行模式。

一是设立基金并成立市场化的基金公司专司资金运营管理，在资金运营监管各层面、全过程全面实行专业化、市场化运作；

二是在资金分配及监督管理环节引入市场机制，实施竞争性分配并吸纳银行等专业机构参与进来，发挥其专业优势提高资金分配管理科学化、规范化(专项资金名称可变可不变)；

三是改变专项资金在设立政府层面采取对下切块分配的模式，在基层政府(有关部门)具体分配环节引入市场机制，进行有偿投入和使用。

三、专项资金分类

大的方面讲，专项资金不外乎两类，一是公共公益事业类，一是产业发展类。

公共公益事业类，即维护公共秩序、促进公益事业发展、保障民生等方面的专项资金，主要包括公共安全、基础设施建设、教育、民生、公共研究机构科研资助、就业社保、文物保护、园林建设等。

产业发展类，即支持国民经济相关产业和企业发展的专项资金。按照其支持项目的不同及改革需要，又可划分为两类，一是支持性资金，一是补偿性资金。支持性资金，即对企业以发展为目的的新上项目予以支持的资金。补偿性资金，是指由于政府出于特定政策意图和目标，强制要求正常生产经营的企业关停并转，对企业合法经济利益造成的损失，给予适度经济补偿的资金。补偿性质资金支持对象需满足四个条件：一是企业的关停并转是政府强制性的行政措施导致的结果，而非因市场原因导致企业经营不济而自行关停并转；二是企业是合法企业，各种审批备案手续完备，而不是未经审批备案的自行上马企业；三是企业于正常生产经营状态，并有合法的经营收入和利润；四是企业积极主动落实政府要求并按时间要求及时关停并转，如由于开展大气污染防治行动，推进节能减排、转型升级，对相关设施的关闭、淘汰落后和压减产能等行政性关停行为，应给予经济补偿。支持性和补偿性资金的区别，在于两个方面：一是补助对象的具体内容不同，产业支持类补助的是新上项目，经济补偿类资金补助的是淘汰和关停行为。也可简单理解为支持的对象一“增”一“减”。二是资金使用要求不同。产业支持类资金要求受补助单位必须专款专用，专项用于所申报的项目建设；经济补偿类资金是对企业经济利益损失的补偿，其具体用途由企业自行决定，不予限定和约束。

四、改革专项资金支持方式①根据上述专项资金分类，公共公益事业类发展专项资金和补偿性质的产业发展专项资金，由于其性质的特殊性，不适宜本部分所述支持方式改革，因此本部分涉及专项资金主要针对支持性质的产业发展专项资金。

经济建设是财政的重要职能，专项资金是财政履行经济建设职能、调控经济发展的重要杠杆。其作用原理是通过作为经济发展微观主体的个体企业的相关行为予以支持，并藉由经济利益损益而形成为社会或特定领域所认可的导向，从而对企业发展思路、发展规划、发展方向产生影响，进而传导影响特定领域乃至整体经济向政府预设的方向发展。长期以来，我国乃至河北省支持经济建设和企业发展的专项资金，基本是年度一次性的无偿补助、无偿投入，今年投放了，下年再安排、再投入。随着这种方式的弊端日益凸显，改革已成为社会共识和大势所趋。近年来，一些地方在无偿改有偿支持方面相继进行了一些探索和实践，以期更契合财政资金的本质属性，破解有限资金供给与支出无限需求的矛盾，以有限资金办更多的事、更大的事，更好地发挥财政资金的乘数效应。

(一)有偿支持方式的突出优势。

较之传统的无偿使用，有偿使用方式不仅符合党的十八届三中全会精神，顺时应势，有利于市场机制在资源配置中发挥决定性作用和政府作用的更有效发挥，还具有如下四个方面明显优势：

一是有效提高资金分配的规范性、安全性。资金无偿使用分配模式下，企业和所在地政府基本不需付出成本，“不要白不要，要了也白要”等思维和“查出了倒霉，发现不了赚了”等侥幸心理非常普遍，容易出现包装项目、弄虚作假、骗取套取资金等问题，甚至有的部门和企业共同作假，形成腐败。改为有偿使用(如股权投资)后，对企业来讲，资金不再是白用了，除还本外还要另外支付有偿使用费用(如股息)，申请时会考虑是不是需要，将来有没有还款渠道，没必要就不会申请了；对于市县有关政府部门而言，钱也不是白给了，使用要进行考核，出现了损失要本级财政负担可能还要担责，因而会促进其强化责任意识，真正着眼发展需要来申请资金和加强项目实施与资金使用的监管，可以有效增强资金分配的规范性和安全性。

二是实现财政资金滚动使用、循环支持，不断壮大资金规模，增强财政调控能力。有偿使用模式下，专项资金只是给企业使用，不再一次性投出去就没了，一定期限后财政可收回重复使用，而且在保值基础上还可实现一定增值，从而使来之不易的财政资金不断发展壮大，实现滚动扶持、自身良性循环。以技改资金为例，从2011年起，河北省财政三年已经安排了28.5亿元，如果采取有偿使用方式，那这28.5亿元就可重复投入、重复使用，落实河北省省委、省政府的重点决策部署也有了更大的回旋余地和空间。同时，也能更有效地撬动企业、银行及社会资本投入，以小搏大，更有效地发挥财政性资金倍数效应，放大财政资金导向作用。

三是增强企业和地方政府责任意识和监管的主动性、积极性，有效地提高财政资金使用效益。一方面，企业出于成本考虑，会更加注重项目质量和建成后的经济效益情况，以保障将来的还款需求。另一方面，市县政府和财政部门也会出于还款和考核压力，切实增强责任意识，确定支持项目时严格审核把关，项目实施中严格监督管理，从而有效改变无偿使用方式下的“重分配轻管理、重投入轻效益”现象。上述措施，将保证资金分配的机会均等、结果公平，促进财政资金使用效益的提升。

四是可降低专项资金申报审批成本，提高资金分配与市县实际的切合度、针对性。

(二)三种具体管理模式。

一是设立基金，专项资金作为资本金注资成立专业的基金公司，基金公司作为实行公司制理的企业，专司资金运营管理，在资金运营监管各层面、全过程全面实行市场化运作。比如重庆的产业引导股权投资基金。

二是资金分配上仍采取下级政府(财政)对上级政府(财政)申报项目形式，在项目确定、资金分配、资金支付及监督管理环节借鉴市场机制，引入银行等第三方专业机构参与项目考察评审，通过其放出资金并赋予第三方中介机构监管责任，借助第三方如银行专业力量强化分配使用环节的监督管理。在资金回收方面，扶持资金回款到专业银行，但如出现资金不能正常回收情况，则采取上级财政从下级财政扣款的方式加以解决。专业银行的职责是：(1)投放前由银行对项目进行复查确认；(2)具体执行资金投放及到期回款；(3)实施过程中与政府相关部门共同监管，相应的，财政给予银行佣金，资金使用出现问题银行也需承担部分责任，与政府(财政)共同承担损失。

三是改变专项资金在政府层面采取对下切块分配的模式，在基层政府(有关部门)具体分配环节引入市场机制，进行有偿投入和使用。实际执行中，可采取下级政府(财政)向上级政府(财政)提出资金申请，详细说明包括资金运作方案(有偿使用方式)、拟支持企业情况和当地的相关发展规划等，上级财政会同有关业务主管部门组织评审并据此确定各地支持资金额度。对于有条件的市、县出资统筹使用的，可适当提高资金分配额度。省级按年度组织资金使用情况的绩效考核，根据考核情况和省级资金需求，决定资金下步使用意见。比如，运作良好、考核合格的地方，资金留予地方继续使用，并可根据省级资金情况适当追加；运作效果差、管理混乱，未达到规定要求的地方，停止支持或收回资金。

(三)三种模式的利弊分析。

从当前各级各地专项资金有偿支持方式改革实践看，普遍的取向和做法是采取成立专业化基金公司的形式，将财政资金由专项资金改为由其作为资本金成立专业基金公司，通过基金公司这一市场化平台行使基金的管理运作。

结合对一些改革实践的考察及我们所进行的分析，财政专项资金支持方式改革核心内容是无偿改有偿，引入市场化机制是路径，至于具体通过什么方式或模式、如何借鉴市场化机制以实现其有偿使用，仅是外在形式或说实现方式。实行财政专项资金的有偿支持方式改革，具体实施方式可有多种选择，关键是要可行、易行，便于操作和执行，利于解决原有专项资金支持方式弊端并更有效地实现政府既定政策意图。

第一种模式，从形式到内容都借鉴了基金运作模式。由于专业化基金公司市场化程度深，专业化程度高(涉及金融、投资等多方面专业知识)，风险管控要求严格，并具有一套科学规范的运作模式，专业的市场化运作可以更好地服务于政策目标、实现政策意图。但就目前各地改革情况看，由于过分拘泥于专业化的形式，导致很多情况是在实践中长时间处于搭台子、起摊子、建机制、组队伍阶段，迟迟不能开展实际业务，进入不了实质性的运作实施，造成改革停滞、资金滞留，处境颇为尴尬。

第二种和第三种模式，既借鉴了基金的管理运作模式，又不完全等同于市场化运作的基金。一方面，借鉴引入了市场化运作机制的优点，又实现了有偿支持这一改革的核心；另一方面，可以与当前普遍采用的分配管理模式相衔接而未变根本，易为资金共同管理相关方所接受；第三方面，能够更加有效地实现政府安排相关资金的政策目标，相对简便易行，利于实际操作实施。

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：2095-3151(2014)69-0032-05