伍巍茜，秦晓明，贺乔静

（1.济南黄河河务局，山东济南 250032；2.平阴黄河河务局，山东平阴 250000）

加强河道监管推进黄河水生态文明建设

伍巍茜1，秦晓明2，贺乔静1

（1.济南黄河河务局，山东济南 250032；2.平阴黄河河务局，山东平阴 250000）

通过分析黄河济南段河道水生态建设现状，立足黄河水生态文明建设要求，分析了黄河济南段河道监管存在的问题，探讨了如何抓住水生态文明城市创建的有利时机，规范河道管理，为推进黄河水生态文明建设提供有力的法治保障。

黄河；水生态；河道监管；工程建设

黄河济南段地处省会城市，该河段紧邻城区，近几年来，随着济南北跨战略的实施，河道内开发利用活动日益增多，违规侵占河道、破坏防洪工程等违法行为屡禁不止，河道监管难度较大。2012年，济南成为全国首家水生态文明建设试点市，黄河水生态文明建设被列为重点建设任务之一。如何抓住水生态文明城市创建的有利时机，严格依法监管河道，建立规范有序水事秩序，为黄河水生态文明建设顺利进行提供有力法治保障，是加强济南黄河河道管理的当务之急。

1 黄河济南段河道水生态建设概况

黄河济南段全长183.35 km，其中市区段河道为50.5 km、县区段河道为132.85 km；长平滩区河道宽度5～10 km，有堤防河段河道宽度0.5～2 km；拥有滩涂约506.51 km2，其中城区段46.91 km2、长平滩区388.80 km2；济南城区段湿地约2.15 km2；淤背区14.18 km2，其中城区段8.7 km2、县区段5.48 km2。

按照《济南市水生态文明建设试点工作实施方案》的部署要求，黄河干流济南段被划定为水生态保护区，重点建设区形成“一核、两带、三区、六廊、九点”的总体生态格局。“两带”主要建设黄河和小清河滨水景观带，要求清除行洪障碍，适当恢复河滩地原有湿地生境，维护天然生态系统；对沿黄河的济西湿地、鹊山龙湖等地的生境、生物和生态系统结构与功能进行重点修复，建成国家级湿地公园，与堤内湿地互相构成沿黄湿地保育区。

目前，济南黄河建成了集“防洪保障线、抢险交通线、生态景观线”于一体的标准化堤防66.55 km。大力实施植树造林，打造了以防浪林、行道林、适生林、护堤护坝林所组成的生物防护工程体系，先后建成了全国银杏林标准化示范基地、解放军青年林、中日友谊林等。依托黄河防洪工程建设的济南百里黄河风景区集生态旅游、工程旅游、文化旅游、休闲度假于一体，现为国家级水利风景区及AAA级旅游风景区。

2 存在的主要问题

2.1 滩区管理缺乏法律依据

根据对槐荫、天桥、历城区黄河滩地的调查，目前，槐荫区北店子以下西张、棉张、郑店滩区近堤部分，每年汛期有季节性存水，形成湿地，后因有关部门实施土地整理项目，湿地基本消失。天桥区大鲁庄滩区近堤处地势低洼，每年汛期有季节性存水。历城区埝头村部分村民于2008年以后，自行开挖鱼塘，形成湿地，用于鱼类养殖。据初步调查统计，自槐荫上界到历城下界，长65 km的滩地内，已形成湿地2.15 km2。黄河滩区湿地对改善生态环境具有重要作用，是黄河水生态文明建设的重要组成部分，但现行法律、法规中缺乏对黄河滩区湿地管理的具体规定，发生侵占、破坏黄河滩区湿地等违法行为时，找不到法律依据，不利于滩区湿地开发、利用和保护。

2.2 黄河城区段监管难度大

槐荫、天桥和历城黄河河段紧邻济南市区，近几年来，随着城市建设步伐加快，侵占护堤地、堤防保护用地等破坏防洪工程的事件时有发生，该段黄河两岸村庄林立，人口密集，在河道内违法乱建、乱植、乱放、乱倾倒垃圾渣土等侵占河道的违法行为屡禁不止，河道监管的执法阻力和难度较大。如2013-09，济南河务局组织开展了河道清障专项整治行动，共清除阻水片林9.73 hm2、2.63万株，拆除违章建筑512.8 m2、院墙30 m、违法广告牌6处，清理垃圾渣土4 969 m3，沿黄7个县（市、区）中，平阴、长清、济阳、槐荫河道内行洪障碍按照要求全部清除完毕，但截至目前，天桥、历城、章丘仍分别剩余9处、31处、4处尚未清除。由于部分违法行为涉及多方主体利益及多个监管主体，仅靠河务部门难以解决，需要地方政府及相关部门支持和配合。

2.3 河道内阻水片林清除阻力大

为确保河道畅通，济南河务局将禁止河道内违章种植阻水片林作为监管重点，采取有力措施，组织进行了强力清除。2003年，按照黄河防总、省局统一部署，济南河务局在全局范围内组织开展了河道内阻水片林清除工作，共清除阻水片林606.27 hm2、110.5万株。2007年，长清河务局对下巴、潘庄、小侯、许道口、王坡等6处控导工程及管护地内的违章阻水片林进行了强行清除，共清除树株20余万株，收回工程用地30.67 hm2，解决了长达30多年侵占黄河工程及管护地的历史遗留问题。2008年，清除阻水片林90.13 hm2、13万余株。历史上济南黄河河道内曾存有部分村庄，沿黄群众在河道内种植了大量违章片林，河务部门虽明令禁止，但由于直接涉及沿黄群众的切身利益，违法行为屡禁不止。

2.4 与河争地问题日益突出

由于城市建设用地紧张，不少地方将黄河滩区的土地划入了基本农田保护区，并有进一步扩展的趋势。《防洪法》第二十二条规定：河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求。《河道管理条例》第二十一条规定：在河道管理范围内，滩地的利用，应当由河道主管机关会同土地管理等有关部门制定规划，报县级以上地方人民政府批准后实施。山东省土地管理局《关于对已划入基本农田保护区内的黄河滩地进行调整的通知》（鲁土规字[1999]126号）中，要求对于黄河滩地的利用，应按照《河道管理条例》的规定，在土地规划利用时，应征求河道主管机关的意见。对已划入基本农田保护区内的黄河滩区耕地，要按有关法律法规尽快进行调整。2.5河道内涉河建设项目管理难度大

随着沿黄经济社会的快速发展，济南黄河河道管理范围内的非防洪工程建设项目日益增多，主要包括：跨河桥梁、浮桥、穿堤（河）管线等，截至目前，济南河道内拥有跨河桥梁28座，其中公路桥6座、铁路桥3座、浮桥19座，在建工程包括石济公铁两用桥，拟建工程包括济齐、长清2座黄河公路桥。这些项目的建设和运行，拓宽了城市发展空间，促进了当地经济的发展，但也给黄河防洪工程造成了一定的安全隐患，增加了防护工作的难度和强度。1993年水利部《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》出台之前，河道管理范围内修建的非防洪工程都没有履行审批手续，难以落实其相应的涉及防洪安全部分的责任。非防洪工程建设项目建成运行期间的监管规定比较笼统，不便于操作，需进一步细化。

3 加强河道监管采取的措施

3.1 加强黄河配套法规建设

立足济南黄河实际，制定出台《济南市黄河河道管理办法》，进一步明确黄河河道主管机关与沿黄各级人民政府及有关部门在黄河河道管理方面的事权关系；依照水生态文明城市建设要求，确立济南黄河城区段治理与开发利用制度；依据上位法规定，细化河道内非防洪工程建设项目施工、竣工验收及运行期间的监督管理制度；补充完善河道管理范围内各类开发利用活动管理和黄河水污染防治的规定。

3.2 健全完善执法工作机制

开展专职水政监察队伍试点建设，进一步推进综合执法，逐步建立事权清晰、分工明确、行为规范、运转协调的水政执法工作机制，提高执法人员专职化水平，加大水行政执法力度。完善水政监察队伍与黄河派出所协作配合机制建设，建立健全落实各项规章制度，组织开展联合巡查、执法活动，及时查处各类水事违法行为，切实维护好黄河水事安全和沿线治安秩序。

3.3 广泛开展普法宣传活动

围绕黄河水生态文明建设主题，面向沿黄社会各界，广泛开展以水法规、最严格水资源管理制度以及节约、保护黄河水资源为主要内容的普法宣传活动，不断提高沿黄群众水法制观念、水忧患意识。创新普法形式，加强黄河法治文化建设，组织开展法制文艺演出、法治文化阵地建设、法治书画作品征集等活动，不断增强法制宣传教育的覆盖面和影响力。

3.4 加大河道巡查力度

建立健全组织，明确责任分工，严格落实河道巡查登记和报告制度，促进河道巡查工作正规化、规范化。明确河道巡查范围和重点，加强对堤防、险工、控导、涵闸以及水事违法案件易发、多发河段的巡查，将水事违法行为消除在萌芽状态，切实做好防范工作。推进河道网格化管理，建立横到边、纵到底监管网络，实现河道管理无遗漏、无死角。

3.5 组织开展河道专项执法活动

充分发挥水政监察大队、黄河派出所联合执法优势，加大执法力度，依法查处违法乱建、乱占、乱植、乱堆、乱放、乱倾倒垃圾渣土等违法行为，维持河道正常水事秩序。围绕阻水片林清除、浮桥整治等执法重点、难点，组织开展执法专项整治行动。创新执法模式，加强与地方国土、城管、办事处等单位（部门）的协作配合，开展联合执法，保障黄河水生态文明建设顺利进行。

（责任编辑 赵其芬）

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2014-08-12

伍巍茜（1973—），女，经济师