冯秋生 任建宾 石学厚

（1.长江勘测规划设计研究院 湖北武汉 430010；2. 水利部水利水电规划设计总院 北京 100120）

对《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第51条修改的认识

冯秋生1任建宾1石学厚2

（1.长江勘测规划设计研究院 湖北武汉 430010；2. 水利部水利水电规划设计总院 北京 100120）

本文介绍了国务院以第471号令颁布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第51条修改情况，分析了修改原因，强调指出从事移民安置规划编制和移民安置监督评估的单位或专业技术人员要正确看到条例的修改，适应政策、市场变化，加强政策法规业务学习，提高从业水平，还结合工作实际提出了对从事移民安置监督评估的单位和专业技术人员的相关要求及建议。

修改 移民条例 移民安置监督评估 大中型水利水电工程

2006年7月7日，国务院对1991年颁布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院第74号令）作了全面修订，颁布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（以下简称《条例》）（国务院第471号令），并于2006年9月1日起正式施行。全面修订后的《条例》从保护移民合法权益、维护社会稳定的原则出发，明确了移民工作管理体制，强化了移民安置规划的法律地位，特别是对征收耕地的土地补偿费和安置补助费标准、移民安置的程序和方式、水库移民后期扶持制度以及移民工作的监督管理等问题作了比较全面的规定。2013年7月18日和12月7日，为了依法推进行政审批制度改革和政府职能转变，进一步激发市场、社会的创造活力，发挥好地方政府贴近基层的优势，促进和保障政府管理由事前审批更多地转为事中事后监管，国务院对《条例》第51条有关从事移民安置规划编制或移民安置监督评估单位资质或专业技术人员资格规定进行了两次修改。

1 《条例》第51条及其修改情况

1.1 国务院令第471号

《条例》（国务院令第471号，2006年7月7日），第五十一条为：

国家对移民安置实行全过程监督评估。签订移民安置协议的地方人民政府和项目法人应当采取招标的方式，共同委托有移民安置监督评估专业技术能力的单位对移民搬迁进度、移民安置质量、移民资金的拨付和使用情况以及移民生活水平的恢复情况进行监督评估；被委托方应当将监督评估的情况及时向委托方报告。

从事移民安置规划编制和移民安置监督评估的专业技术人员，应当通过国家考试，取得相应的资格。

1.2 国务院令第638号1

（1）修改情况

《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》（国务院令第638号，2013年7月18日），将《条例》第五十一条第一款修改为：“国家对移民安置实行全过程监督评估。签订移民安置协议的地方人民政府和项目法人应当采取招标的方式，共同委托移民安置监督评估单位对移民搬迁进度、移民安置质量、移民资金的拨付和使用情况以及移民生活水平的恢复情况进行监督评估；被委托方应当将监督评估的情况及时向委托方报告”。修改后的第五十一条为：

国家对移民安置实行全过程监督评估。签订移民安置协议的地方人民政府和项目法人应当采取招标的方式，共同委托移民安置监督评估单位对移民搬迁进度、移民安置质量、移民资金的拨付和使用情况以及移民生活水平的恢复情况进行监督评估；被委托方应当将监督评估的情况及时向委托方报告。

从事移民安置规划编制和移民安置监督评估的专业技术人员，应当通过国家考试，取得相应的资格。

（2）修改内容

将《条例》第五十一条第一款中“共同委托有移民安置监督评估专业技术能力的单位对移民搬迁进度、移民安置质量、移民资金的拨付和使用情况以及移民生活水平的恢复情况进行监督评估”修改为“共同委托移民安置监督评估单位对移民搬迁进度、移民安置质量、移民资金的拨付和使用情况以及移民生活水平的恢复情况进行监督评估”，取消了移民安置监督评估单位资质认定。

1.3 国务院令第645号

（1）修改情况

《国务院关于修改部分行政法规的决定》（国务院令第645号，2013年12月7日）删去《条例》第五十一条第二款。修改后的第五十一条为：

国家对移民安置实行全过程监督评估。签订移民安置协议的地方人民政府和项目法人应当采取招标的方式，共同委托移民安置监督评估单位对移民搬迁进度、移民安置质量、移民资金的拨付和使用情况以及移民生活水平的恢复情况进行监督评估；被委托方应当将监督评估的情况及时向委托方报告。

（2）修改内容

删去《条例》第五十一条第二款，取消了移民安置规划编制和移民安置监督评估专业技术人员资格认定。

2 修改原因或目的

2.1 背景

（1）从1992年党的十四大以来的20多年间，对政府和市场关系，中国共产党一直在根据实践拓展和认识深化寻找新的科学定位，认识也在不断深化。1997年党的十五大提出“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，2002年党的十六大提出“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”，2007年党的十七大提出“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”，2012年党的十八大提出“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”，2013年11月，十八届三中全会将市场在资源配置中的“基础性作用”修改为“决定性作用”。

（2）2013年3月，第十二届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》明确提出，要减少和下放投资审批事项，减少和下放生产经营活动审批事项，减少资质资格许可和认定，取消不合法不合理的行政事业性收费和政府性基金项目。

2.2 国务院的贯彻实施

（1）国务院于2013年5月起，相继印发了国发〔2013〕19号、27号、34号、44号及国发〔2014〕5号、16号等一系列文件，要求各地区、各部门要抓紧做好取消和下放管理层级行政审批项目的落实和衔接工作，并切实加强事中事后监管。加快配套改革和相关制度建设，在有序推进“放”的同时，加强后续监管，切实做到放、管结合。要按照深化行政体制改革、加快转变政府职能的要求，继续大力地、坚定不移地推进行政审批制度改革，清理行政审批项目，加大简政放权力度，使简政放权成为持续的改革行动。要健全监督制约机制，加强对行政审批权运行的监督，依法及时公开项目核准和行政审批信息，努力营造公平竞争、打破分割、优胜劣汰的市场环境，不断提高政府管理科学化、规范化水平。2014年6月4日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，确定进一步简政放权措施促进创业就业。会议认为，简政放权是深化政府改革、加快转变政府职能的关键之举。在2013年取得积极成效的基础上，按照2014年《政府工作报告》确定的年内再取消和下放200项以上行政审批事项的部署，针对社会关切，继续下好改革先手棋，进一步推出新的有力举措，对于充分调动企业和社会创业创新创造的积极性，让政府更好归位、市场更大发力、群众更多受益，具有重要意义。

（2）国务院令第638号、645号均指出了修改的直接原因或目的为：①依法推进行政审批制度改革和政府职能转变。②进一步激发市场、社会的创造活力。③发挥好地方政府贴近基层的优势。④促进和保障政府管理由事前审批更多地转为事中事后监管。

3 如何正确认识修改

（1）取消移民安置规划编制和移民安置监督评估单位资质或专业技术人员资格认定是深化行政体制改革、加快转变政府职能的要求。

（2）国务院规定，为进一步提高人力资源配置效率，在保持资质资格水平不降的前提下，减少部分职业资格许可和认定。先期取消一批准入类专业技术职业资格。今后，凡没有法律法规依据和各地区、各部门自行设置的各类职业资格，不再实施许可和认定。

（3）国务院确定要逐步建立由行业协会、学会等社会组织开展水平评价的职业资格制度。专业资质、资格认证应该走向真正社会化、市场化，向雇主负责。要形成一个规范、健全认证市场，惟一的出路，就是让认证回归真正的社会本位，而政府则回归中立监管者的角色。政府部门自我清理之后，社会化的资格认证市场会逐渐发育起来。当然，在市场化初期，难免会泥沙俱下，有些机构可能采取某些不明智的竞争政策，比如随意发证、滥收费用等，但只要能保障雇主和求职者的权利，它们就会被竞争迅速淘汰。如果不经过这样一个竞争过程，认证领域就很难出现一种健全秩序。

（4）移民安置规划编制和移民安置监督评估是均为专业技术要求较强的工作，从事移民安置规划编制和移民安置监督评估的单位或专业技术人员要适应政策、市场变化，加强政策法规业务学习，提高从业水平。

4 对移民安置监督评估单位和专业技术人员的相关要求及建议

水利水电工程移民搬迁安置工作，难度大，周期长。这是工程移民性质所决定的。业主、地方政府主管部门与移民群众在对监督评估机构及现场工作寄予了较高信任和希望的同时，也对其提出了较高的要求。

（1）政策水平与技术能力要求

水利水电工程移民的搬迁安置工作，因其固有的属性决定其超强的政策性内涵，移民监督评估机构的首要标准就是对政策的掌握程度。它不是对政策条文的背诵，而是要求真正地理解与应用。在实践中，时刻把政策与策略作为监督评估的第一要素，不离不弃。对政策的理解要全面、充分，同时要有一定的深度，监督评估的每一个成员，不仅仅是一个监督评估工程师，更应该是一个担负社会责任的建设者，“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”，将当地的社会安宁与经济发展为己任，并以这样的心态投入工作。

移民搬迁安置涉及到当地各个领域，移民搬迁安置过程也是当地社会资源重新配置的过程。要求监督评估单位及人员有较强的技术能力，判断资源配置过程技术领域里的“是”与“非”：“是”就是需要按原规模、原标准或者恢复原功能的原则重新配置基础设施，了解其中的技术底线，不被表面现象所迷惑，掌握技术的深度要求，该深则深。同时，要求监督评估机构及人员对当前技术前沿领域里的各项知识有所了解，推动技术创新。“非”，则是该取消的取消，该剔除的剔除，规模与标准必须捆在规范的“笼子”里，对于不切实际的行为进行坚决的抵制。使移民项目建设运行在规范要求的轨道上。

（2）制度建设与精细化管理要求

移民搬迁安置整个过程可能要持续几年甚至更长的时间，制度建设是第一要务。有一个全面、完整、合乎实际的移民搬迁安置制度，是移民搬迁安置的最安全的屏障，是使移民管理工作从“人管人”向“制度管人”发展的飞跃。如从搬迁安置启动，到搬迁安置过程，再到后期管理以及后期扶持，在制度层面上一一固定下来，通过制度进行管理，就可以使主管人员明白在每个阶段该做的工作，同时也使移民心里清楚自己该做的事情。对任何一项具体事务的决策，不是哪一个人说了算，要看制度是如何约定的。

移民制度的建设、管理到制度的创新，会有力地推动移民事业的发展，例如，宅基地的分配，目前的做法是划地块，确认面积。移民从淹没区搬出，在新的安置点给其宅基地，或自己建房，或统一建房，对土地的边界，有些是有约束的（宅基地四周已经建房，没有外扩的任何余地），有些是没有约束的（宅基地四周为集体或他人的空阔土地），后者有可能在今后的时期里不断蚕食周边的土地，导致邻里纠纷。对于这样的问题，在搬迁安置制度上应该进行这样的约定：对移民主管部门分配的宅基地，应有明确的位置参数，如边界的顶点应有明确的地理坐标（即边界突出点的x、y）以及该地块最低点高程与平均高程。这些参数不仅为今后的宅基地纠纷处理，也为不动产的登记与数字化管理打下良好的基础，跨向社会“精细化管理”的门槛。今天的技术手段做这些工作是轻而易举的事情，如果没有制度的推动，就没有人会去做这件事情。

“精细化”管理理念要求，不仅宅基地参数数据化，移民的生产资料——土地也要数据化，为今后的大农业发展、当地产业结构调整提供详细的数据，彻底改变传统管理粗放、无规无矩、甚至茫然不知所措的现状。使农村经济发展的管理模式发生根本性的转变，以适应未来农村经济发展的需要。

再如，财务制度的建设是移民财务管理的根本要求。移民财务管理因缺少制度性管理，走了不少弯路，也吃了不少亏。基层移民主管部门迫切希望建立健全移民财务制度，是完全必要的。移民监督评估单位重点的工作就是推动制度建设，没有制度建设是做不好移民工作的。轻则疲于奔命，重则一塌糊涂，不断出现各种状况，甚至“按下葫芦漂起瓢”，总想摆平却永远也摆不平，导致移民不断上访，寻求所谓的“公平”。

制度建设，不仅推动了移民安置的精细化管理，也是对当地经济建设管理工作的有力促动。使当地经济建设与社会管理，从移民搬迁安置的精细化管理的理念中吸取经验和教训。推动社会管理的进步。

移民搬迁安置工作要求监督评估单位在推动制度化建设上有所作为。

（3）评估机构与人员的素质要求

评估机构内部人员配置应按层次和专业需求配置。队伍要精干，有专业技术实力，各层次人员在相应的岗位上，敢于担当，善于担当。监督评估机构必须保证上岗人员了解移民政策、了解工程设计与移民实施规划意图、了解各类设计规范的规定，同时还要了解当地国民经济发展规划。

对于每一个移民监督评估人员，要把监督评估工作作为自己的事情来办，当天的工作当天完成。监督评估人员不随便承诺、揽权、讨好对方，也不哗众取宠、说空话；不偏听偏信、和稀泥、做老好人；更不能热衷于搞“关系”，进行不正常的活动。有些监督评估人员，虽然没有直接的“吃、拿、卡、要”行为，或暗示或变相要求被评估方 “提供方便”，给相关单位带来一定的负担，是必须坚决杜绝的行为，对于这类人员，监督评估单位本着对移民工作负责的态度，必须及时予以清理。

对于监督评估人员，或因业务能力弱、例行公事，工作没有深度，没有新意，或严重的不作为，过一天算一天，混日子，对于这类人员也要从监督评估队伍中淘汰出去。监督评估队伍的每一个人员都要成为办事认真、反应机敏、具备较强的调查能力、收集信息能力，及时发现问题、解决问题的能力，成为地方政府的助手和规范移民搬迁安置行为的重要力量。

监督评估结构应该是一个团结战斗的集体，清正廉洁的集体，热爱学习的集体，充满活力的集体，技术创新的集体。在水库移民搬迁安置过程中，真正发挥监督评估作用。因此，要求其内部管理理念前卫，办公设施先进，所有的监督评估成果图文并茂、具有较高的水平和一定的参考价值，在一定意义上讲，可以促进各方的工作。

（4）对监督评估单位慎重选择，择优使用的建议

寻找一个好的监督评估队伍是移民搬迁安置工作的迫切需要。这个队伍将是移民主管机构强有力的助手和公平公正的第三方。可以及时纠正工作中出现的偏差，减少失误。如果选择了不中用的监督评估队伍，不仅不能推动移民工作，还会是移民工作的负担，甚至带来一定的负作用。目前，国内水利水电移民安置监督评估机构没有专门的管理部门，也没有统一的严格的管理规范与考核办法，队伍很多，良莠不齐，有些移民主管部门纯粹是为了应付检查，找个队伍充数。而在监督评估队伍内部，各个单位对移民安置工作的管理与要求也是各行其是。在这种情况下，聘请监督评估队伍建议采用试用制，以3～5个月为试用期，如果在此期间不能很好地发挥监督评估作用，委托监督评估的移民机构上级主管部门可研究请其退场，另请高明，这可能对移民工作也是明智之举。

10.3969/j.issn.1672-2469.2014.11.001

N65

B

1672-2469（2014）11-0001-04

冯秋生（1965年—），男，教授级高级工程师。