陈宇东,林同勇,傅艳红

(国家海洋局厦门海洋环境监测中心站 厦门 361008)

福建南部涉海工程海域动态监测管理的对策与建议

陈宇东,林同勇,傅艳红

(国家海洋局厦门海洋环境监测中心站 厦门 361008)

福建南部沿海海洋经济发达,涉海工程建设项目数量逐年增多,规模不断扩大,加强海域使用动态监测管理意义重大。文章列举了福建南部海域在建涉海工程情况,试从分析海域使用动态监测工作存在问题入手,探讨规范、完善涉海工程海域使用动态监测管理的对策与建议,旨在推进海域使用管理的规范化和制度化。

涉海工程;海域使用;动态监测;对策建议

1 引言

福建南部地处台湾海峡西岸经济区经济发达区域,濒临台湾海峡,行政区域辖有莆田市、泉州市、厦门市、漳州市及平潭综合试验区,地理区位优势明显,海洋资源丰富,拥有兴化湾、湄洲湾、泉州湾、厦门湾、东山湾等重要港湾。近年来,福建南部区域规划建设用海项目不断增多,围填海规模不断扩大,但非法用海行为也屡禁不止,这无疑给海域使用管理带来巨大压力。如何做到依法用海、科学用海、节约用海、集约用海,有序维护海域使用秩序,已成为摆在海洋行政主管部门面前的重要课题。

厦门海洋环境监测中心站 (以下简称 “中心站”)作为福建南部海域涉海工程监督管理的技术支撑部门,近年来一直履行并承担着福建南部涉海工程海域使用动态监测工作,积累了一些经验。本研究列举了福建南部海域在建涉海工程情况,试从分析海域使用动态监测管理存在问题入手,探讨加强涉海工程海域动态监测管理的对策与建议,旨在规范、完善海域使用动态监测,推进海域管理的规范化和制度化。

2 福建南部海域项目用海情况

近年来,随着海洋资源开发和利用进入快速发展期,海洋工程建设的规模和数量迅猛上升,区域建设用海规划需求旺盛,填海项目不断增多,海洋经济快速发展与海域资源有序开发之间的矛盾日益突出。据了解,目前福建南部沿海用海项目占福建省审批用海的80%以上,其中,莆田市大型用海项目有涵江滨海新区区域规划建设用海、莆田妈祖城区域规划建设用海、莆头作业区区域规划建设用海、湄洲湾石门澳产业园区域规划建设用海、国投湄洲湾煤炭码头一期工程、莆田罗屿作业区9号和10号泊位工程等;泉州市大型用海项目有泉港滨海新城区域规划建设用海、泉州人工岛区域规划建设用海、石湖作业区5号泊位工程、晋江围头湾区域规划建设用海、南安石井区域规划建设用海等;厦门市大型用海项目有大小嶝区域规划建设用海、厦漳跨海大桥工程等;漳州市有漳州招商局双鱼岛填海工程、古雷物流园区一期填海工程等。同时随着沿海地区工业化、城镇化和国际化进程逐步加快,项目用海需求也在不断增长当中,未来几年,区域规划建设用海及围填海项目呈逐年增多趋势。

3 海域使用动态监测的目的

海域使用动态监视监测是为了解填海工程施工过程时空动态及其海洋资源开发利用影响为目的的监测。《中华人民共和国海域使用管理法》第五条规定 “国家建立海域使用管理信息系统,对海域使用状况实施监视、监测”。国家海洋局于2007年下发的 《填海项目竣工海域使用验收管理办法》中明确要求,海域使用权人提出填海竣工验收申请时,要提交施工过程海域使用动态监测报告。所以,实施涉海工程海域使用动态监测工作不仅具有法律依据,而且对海域管理起着积极和重要的作用。

海域使用动态监测的目的主要有:① 监督海域使用者严格按照批复用海范围、用海类型、用海方式进行用海,减少违规、违法用海的现象,同时及时掌握用海项目建设前、建设中、建设后的用海现状,通过技术保障将整个用海过程纳入管理,避免从审批到验收中间环节的缺失,实现海域使用管理无缝对接。② 直接、全面、准确、科学地掌握海域使用实际状况及用海总量动态变化趋势,切实解决海域管理工作中存在的热点和难点问题,实现海域管理的系统化、规范化、实时化。③ 对用海项目可行性研究所做出的预测和评估进行科学验证,落实、验证 《海域使用论证报告书》和用海批复文件提出的海域使用管理对策要求,为实现海域资源的可持续利用和海洋经济的健康发展提供决策依据。

4 海域使用动态监测存在的问题

填海活动属于完全改变海域属性的用海活动,同时对周边海域资源条件和开发利用活动造成较大影响。它不同于陆地上的生产活动,大多发生在海岸附近海域,位置相对偏僻,交通比较不便,周围也少有明显的界线或标识物,海域使用的详细情况不易被及时掌握。近年来,国家、省海洋行政主管部门相继加强涉海项目海域审批及管理要求,如国家海洋局批复用海后,东海分局积极履行职责,加强项目用海的监督管理,及时对项目用海提出具体要求,同时督促业主开展海域使用动态监测。然而,随着海域使用动态监测的不断规范、深入开展,在海域使用动态监管方面存在的一些问题逐渐显现出来,制约着海域规范管理。

主要体现在以下几个方面:① 缺乏统一、规范的海域使用动态监测技术规程。由于国家尚未出台相应统一的技术规程等技术指导文件,造成涉海工程动态监测工作内容不统一或不完整、监测重点不一致等,影响海域使用动态监测成果的规范性和准确性。② 海域使用动态监测涉及海洋环境监测、海域使用现状监测、海洋水动力环境及地形地貌与冲淤环境变化分析、用海活动影响与管理对策措施监测等,工作内容复杂,涉及多专业,监测单位缺乏多专业技术人才,技术力量相对薄弱,技术水平不高,经验不足。③ 海域使用动态监测手段单一,科技含量不高,实施过程仅依靠地面监视监测,视频监控、卫星遥感等无法应用到动态监测中,或者受条件所限,分布在沿海岸段的视频监控点只能监测到很小的范围,无法监控到所有用海项目。④ 海域使用动态监管力度不大,管理、执法及中心站缺乏沟通平台,难以形成合力,如一些地方涉海工程审批与执法脱节,监管不到位。在一些省、市级地方审批项目中,不仅审批环节执法部门没有参与,审批的项目信息也未反馈同级海监执法机构,导致用海项目在审批后不能得到及时监管,同时中心站要想得到审批信息,大部分依靠自己到企业检查获取。这是导致未批先建、少批多建、边批边建和大量违反 “三同时”等违法行为的重要因素之一。⑤ 海域使用者法律意识淡薄,对开展海域使用动态监测存有抵触情绪,甚至拒绝开展,加上围填海施工人员应对措施落实不到位,致使动态监测难以顺利进行。

5 对策与建议

为加强海域使用动态监管,规范、有效地开展海域使用动态监测工作,结合福建南部涉海工程海域使用动态监测开展情况,现提出如下对策与建议。

5.1 规范海域动态监测技术内容

国家海洋局海域使用动态监测系统及东海分局制定的 《填海工程海域使用动态监测技术规程 (试行)》,为海域使用动态监测工作提供了相应的技术依据和指导原则。但是这些规定、规程远远不能满足多元化涉海工程海域使用动态监测的需要。如福建南部涉海工程项目用海类型涉及围填海工程、海上堤坝工程、跨海桥梁工程、海底管道、海洋矿产资源勘探开发及其附属工程、海洋可再生能源资源的开发利用工程等多种类型,各种类型监测重点及内容应不尽相同。建议应认真总结 《填海项目海域使用动态监测技术规程 (试行)》实施过程的经验,统筹兼顾各类用海项目的规律和特点,从可持续发展角度,尽快制定科学、规范、合理、实用的海域使用动态监测技术规程。同时海洋行政管理部门须加强对海域使用动态监测工作方案的评审等。

5.2 履行执法监管技术支撑作用

中心站是海域使用动态监测的具体实施部门,自身要不断加强作为技术支撑的能力建设,提升业务能力和科技含量,真正能为海域使用执法监管提供技术支撑。同时建议在每月岸线例行执法巡查、每年 “碧海”和 “海盾”行动时,中心站要积极派监测人员跟随参加,作为其执法监管技术支撑与保障。遇有超面积用海、存在未批先动工等违规违法行为时,由监测人员现场开展海域使用面积测量等,提升动态监测的时效性和权威性,切实发挥技术支撑与服务保障作用。此外,中心站要充分发挥布设在沿岸海洋环境监测站的地理区位优势,就近、定期开展海域使用动态监视,发现问题及时汇总共享。

5.3 建立海域管理信息互通平台

建议海洋行政管理部门要统筹海监执法、中心站,以形成海域使用动态监管合力,建立信息沟通平台,主动公开海域使用审批情况及用海要求,定期汇总和公布相关信息,及时将相关信息抄送执法及中心站,做到信息资源共享,提高海域动态监管的针对性和实效性。海监执法部门应及时将现场执法收集和反馈的情况提供给管理部门和中心站,以便研究制定切实可行的海域管理措施。中心站作为海域使用管理和执法的 “耳目”,要主动跟踪海域使用信息,将数据及时传送到管理和执法部门,实现海域使用信息采集与共享,为海监执法检查做到事前介入、事中跟踪、事后服务,真正发挥“千里眼和顺风耳”的功效提供执法依据和技术支撑。

5.4 建设远程视频网络监控系统

为实现对围填海工程施工及运营期进行全程监控,建议加强围填海项目的远程视频监控系统建设,安装高清晰、能覆盖整个工程的视频监控系统,并将数据通过互联网传输至各级海域使用动态监管中心网络监控平台,以避免越界超填、工程施工及运营期破坏海洋环境等违法行为的发生。此外,国家海洋局已在东海、南海、北海三个海区初步建立了海域动态监视监测系统,海区与各中心站之间也已建立了海洋环境监测数据传递网络,建议中心站要建立远程视频监控系统网络监控平台,实现对围填海项目进行实时动态监测。

5.5 定期召开海域使用管理会议

建议海区海洋行政管理部门每年定期召集省、市海洋行政管理部门、海监执法、中心站及项目业主召开涉海工程海域使用管理工作会,总结海域使用管理工作经验,通报近期海域使用动态监测及违法用海情况,分析动态监测工作中发现或存在的问题,宣传涉海法律法规及涉海工程海域使用管理要求,提高海域使用者的法律法规意识,自觉接受开展海域使用动态监测,实现行政管理、海监执法、业主需求与中心站的无缝对接。

5.6 加强海域使用动态监管巡查

建议海区海洋行政管理部门每年定期组织省、市海洋行政管理部门、海监执法、中心站开展海域使用巡查,主要检查用海业主对用海批准内容的执行情况,如项目是否与海域使用权证书上批准的位置、用海类型、性质相符,是否按批准文书界定的面积进行施工,有否存在超面积用海,是否按规定缴纳海域使用金,或是否存在其他违法用海的。

对认真执行海域使用论证提出的海域使用管理与对策及用海批复文件要求,积极开展海域使用动态监测工作,并定期向海洋行政主管部门报告动态成果的应给予表彰,对执法监督检查中发现有存在严重违反海域使用论证要求或未开展海域使用动态监测,造成影响周边海域正常的开发秩序,要依照法律法规处理,并通报批评,督促认真整改。